Περιορισμός των αναδρομικών αποτελεσμάτων ακυρωτικής απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ 2337/2016) [Ευγενία Β. Πρεβεδούρου, Αν. Καθηγήτρια Νομικής ΑΠΘ]

1. Νέα εφαρμογή της δικονομικής δυνατότητας του δικαστή να περιορίσει το αναδρομικό αποτέλεσμα της ακύρωσης (κανονιστικής) διοικητικής πράξης περιέχει η πρόσφατη απόφαση του Β΄ Τμήματος ΣτΕ 2337/2016, η οποία εντάσσεται σε μια μακρά σειρά πρόσφατων αποφάσεων που εκδόθηκαν επί αιτήσεων ακύρωσης κανονιστικών πράξεων με αντικείμενο την αναπροσαρμογή των τιμών του συστήματος αντικειμενικού προσδιορισμού της αξίας των ακινήτων [(ΣτΕ 1898, 2067-2069, 2333/2016. Βλ. www.prevedourou.gr, Ευελιξία στην ερμηνεία και εφαρμογή των δικονομικών διατάξεων – Διαταγή του ακυρωτικού δικαστή προς τη Διοίκηση ενόψει συμμόρφωσής της στην απόφασή του (ΣτΕ 2333/2016)]. Πρόκειται για τη δεύτερη περίπτωση εφαρμογής της παραγράφου 3β του άρθρου 50 του πδ 18/1989 περί περιορισμού των αναδρομικών αποτελεσμάτων ακύρωσης [Η παράγραφος 2β προστέθηκε με το άρθρο 22 του Ν. 4274/2014 (Α΄ 147) και ορίζει τα εξής: «Σε περίπτωση αιτήσεως ακυρώσεως που στρέφεται κατά διοικητικής πράξεως, το δικαστήριο, σταθμίζοντας τις πραγματικές καταστάσεις που έχουν δημιουργηθεί κατά το χρόνο εφαρμογής της, ιδίως δε υπέρ των καλόπιστων διοικουμένων, καθώς και το δημόσιο συμφέρον, μπορεί να ορίσει ότι τα αποτελέσματα της ακυρώσεως ανατρέχουν σε χρονικό σημείο μεταγενέστερο του χρόνου έναρξης της ισχύος της και σε κάθε περίπτωση προγενέστερο του χρόνου δημοσίευσης της απόφασης»]. Η πρώτη εφαρμογή της εν λόγω διάταξης έγινε με τη δημοσιευθείσα στις 15 Δεκεμβρίου 2015 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας ΣτΕ Ολ 4446/2015 [4446_2015], η οποία εκδόθηκε κατόπιν της αναβλητικής ΣτΕ Ολ 4003/2014, με την οποία το Δικαστήριο, αντί να ακυρώσει την παράλειψη της Διοίκησης να προβεί στην επιβαλλόμενη από το άρθρο 41 παρ. 1 του Ν. 1249/1982 έκδοση απόφασης αναπροσαρμογής των αντικειμενικών αξιών των ακινήτων της Χώρας, εφάρμοσε τη διάταξη της παραγράφου 3α του άρθρου 50 του ΠΔ 18/1989 και ανέβαλε την έκδοση οριστικής απόφασης, προκειμένου να δοθεί η δυνατότητα στη Διοίκηση να προβεί στην ως άνω οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια, εντός της εξάμηνης προθεσμίας που της έταξε. Η απόφαση ΣτΕ Ολ 4003/2014 αποτελεί την πρώτη εφαρμογή της νομοθετικής διάταξης της παραγράφου 3α του άρθρου 50 πδ 18/1989, περί διόρθωσης των πλημμελειών της προσβαλλόμενης πράξης. Επισημαίνεται ότι τη δικονομική αυτή δυνατότητα, στην οποία, πέρα της νομοθετικής βάσης, η Ολομέλεια προσδίδει και συνταγματικό έρεισμα [σκέψη 14 της ΣτΕ Ολ 4003/2014 και σκέψη 12 της ΣτΕ Ολ 4446/2015: «Οι ρυθμίσεις αυτές αποδίδουν, σε επίπεδο νόμου, δυνατότητες που έχει το Δικαστήριο, κατ’ ορθή ερμηνεία, απευθείας από τη μνημονευθείσα συνταγματική διάταξη], είχε «διαπλάσει» και αξιοποιήσει πριν από τη νομοθετική της καθιέρωση το Ε΄ Τμήμα στις αποφάσεις ΣτΕ 1422/2013 και 1941/2013.

2. Η απόφαση ΣτΕ Ολ 4446/2015, η οποία εκδόθηκε μετά την ΣτΕ Ολ 4003/2014, είναι η πρώτη απόφαση με την οποία το Συμβούλιο της Επικρατείας εφαρμόζει τη διάταξη της παραγράφου 3β του άρθρου 50 του ΠΔ 18/1989 σε ακυρωτική διαφορά, η οποία αποτελεί, άλλωστε, το ρυθμιστικό αντικείμενο της εν λόγω διάταξης. Πράγματι, στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 4741/2014 (περί αντισυνταγματικότητας των διατάξεων που αφορούν τις περικοπές των αποδοχών των πανεπιστημιακών) και ΣτΕ Ολ 2287, 2288/2015 (περί αντισυνταγματικότητας των νόμων 4051 και 4093/2012, οι οποίοι είχαν θεσπίσει περικοπές στις κύριες και επικουρικές συντάξεις), η Ολομέλεια εφήρμοσε αναλογικά τις διατάξεις του Ν. 4274/2014 –καθόσον επιτρέπουν στον ακυρωτικό δικαστή να περιορίζει την αναδρομικότητα της ακύρωσης των παρανόμων διοικητικών πράξεων– στις αγωγές αποζημίωσης και στις διαφορές ουσίας, μέσω άκρως διασταλτικής ερμηνείας της διάταξης του άρθρου 1 του Ν. 3900/2010 περί πιλοτικής δίκης. Δέχθηκε, δηλαδή, ότι για τους ενάγοντες και όσους άλλους έχουν ασκήσει ένδικα μέσα ή βοηθήματα μέχρι τον χρόνο δημοσίευσης της απόφασης, η διαγνωσθείσα αντισυνταγματικότητα θα έχει αναδρομικό χαρακτήρα. Αντίθετα, δεν μπορεί να γίνει επίκληση της αντισυνταγματικότητας των διατάξεων αυτών για τη θεμελίωση αποζημιωτικών αξιώσεων άλλων μελών του ΔEΠ των Α.Ε.Ι., που αφορούν περικοπείσες, βάσει των οικείων διατάξεων, αποδοχές τους, ή άλλων συνταξιούχων που αφορούν περικοπείσες, βάσει των οικείων διατάξεων, συνταξιοδοτικές παροχές τους, για χρονικά διαστήματα προγενέστερα του χρονικού σημείου δημοσίευσης της αντίστοιχης απόφασης. Επομένως, μολονότι λειτουργεί στο πλαίσιο ενός συστήματος διάχυτου και παρεμπίπτοντος ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων, το Συμβούλιο της Επικρατείας μετέθεσε χρονικά τις συνέπειες της διαπιστωθείσας αντισυνταγματικότητας των εφαρμοστέων στις εξεταζόμενες υποθέσεις νομοθετικών ρυθμίσεων, ασκώντας κατ’ ουσία αρμοδιότητες συνταγματικού δικαστηρίου, οι οποίες στην ελληνική έννομη τάξη ανήκουν στο ΑΕΔ. [βλ.συναφώς www.prevedourou.gr, Αντισυνταγματικότητα των περικοπών των αποδοχών των μελών ΔΕΠ. Περιορισμός της χρονικής έκτασης των αποτελεσμάτων της αντισυνταγματικότητας (ΣτΕ Ολ 4741/2014) και Αναλογική εφαρμογή του άρθρου 22 του Ν. 4274/2014, περί περιορισμού των αναδρομικών αποτελεσμάτων ακυρωτικής απόφασης, στη διάγνωση της αντισυνταγματικότητας διάταξης στο πλαίσιο αγωγής αποζημίωσης (ΣτΕ Ολ 2287, 2288, 2289 και 2290/2015), με τις σχετικές βιβλιογραφικές παραπομπές].

3. Κατά την απόφαση ΣτΕ Ολ 4446/2015, η δυνατότητα περιορισμού των αναδρομικών αποφάσεων ακυρωτικής δικαστικής απόφασης καλύπτει και την ακύρωση παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, η οποία μάλιστα έγκειται στην παράλειψη έκδοσης κανονιστικής πράξης. Το Δικαστήριο έκρινε ότι «η ακύρωση της παράλειψης της Διοίκησης να εκδώσει απόφαση αναπροσαρμογής των αντικειμενικών αξιών των ακινήτων της Χώρας πρέπει, κατ’ εφαρμογή της παρ. 3β του άρθρου 50 του π.δ. 18/1989, να μην αναδράμει στο χρόνο συντέλεσής της, αλλά στις 21.5.2015, ημερομηνία λήξης της προθεσμίας εντός της οποίας η Διοίκηση όφειλε, [σύμφωνα με την αναβλητική απόφαση ΣτΕ Ολ 4003/2014], να εκδώσει την απόφαση αυτή. Συνεπώς, η ουσιαστική ισχύς της απόφασης που υποχρεούται να εκδώσει η Διοίκηση σε συμμόρφωση προς την παρούσα απόφαση πρέπει να αναδράμει στις 21.5.2015».

«Η υποχρέωση συμμόρφωσης της ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ προς ακυρωτική απόφαση του ΣτΕ ή του διοικητικού Εφετείου» [του ΑΝΤΩΝΗ Π. ΑΡΓΥΡΟΥ, Δικηγόρου]

ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ : «Η  υποχρέωση συμμόρφωσης της ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ  προς ακυρωτική απόφαση του ΣτΕ ή του διοικητικού Εφετείου».

ΙΣΤΟΡΙΚΟ:

1.-Με το από (*** )διαβιβαστικό της Γραμματείας του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ), κοινοποιήθηκε (***) επίσημο αντίγραφο της υπ’ αρ. Απόφασης (***) αμετάκλητης απόφασης του ΣτΕ  και η Διοίκηση: α) αρνείται να συμμορφωθεί σ’ αυτήν με διάφορες  προφάσεις και δικαιολογίες και β) να ανακαλέσει τις σε εκτέλεση της ακυρωθείσης ** διοικητικής πράξεως εκδοθείσες διοικητικές αποφάσεις. (***)

II. Εφαρμοστέες διατάξεις:

1.-Η υποχρέωση συμμόρφωσης[1] της διοίκησης (****) προς τις δικαστικές αποφάσεις συνιστά θεμελιώδη πτυχή και έκφραση της αρχής του κράτους δικαίου και αποτελεί Συνταγματική επιταγή (άρθρο 95, παρ. 5 του Συντάγματος): «η διοίκηση έχει υποχρέωση να συμμορφώνεται προς τις δικαστικές αποφάσεις. Η παράβαση της υποχρέωσης αυτής γεννά ευθύνη για κάθε αρμόδιο όργανο όπως νόμος ορίζει. Νόμος ορίζει τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης της  διοίκησης».

2.- Σύμφωνα με το άρθρο 50 παρ. 4 του Προεδρικού Διάταγματος  18/1989 - ΦΕΚ 8/9-1-1989 για το ΣτΕ, οι Διοικητικές Αρχές, σε υποχρέωση τους κατά το άρθρο 95, παρ. 5 του Συντάγματος, πρέπει να συμμορφώνονται με θετική ενέργεια προς το περιεχόμενο των αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας και των διοικητικών Εφετείων. Σύμφωνα με το άρθρο 50 παρ. 5 του Π.Δ. 18/1989 : «Οι αποφάσεις της Ολομελείας, ακυρωτικές και απορριπτικές, καθώς και των Τμημάτων, αποτελούν μεταξύ των διαδίκων δεδικασμένο που ισχύει και σε κάθε υπόθεση ή διαφορά ενώπιον δικαστικής ή άλλης αρχής, κατά την οποία προέχει το διοικητικής φύσεως ζήτημα που κρίθηκε από το Συμβούλιο.»

3.- Στο άρθρο 1 του Ν.3068/2002 «Συμμόρφωση Διοίκησης προς δικαστικές αποφάσεις κλπ» (ΦΕΚ Α΄ 274), όπως ισχύει, μεταξύ άλλων, ορίζεται: «Το Δημόσιο, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης και τα λοιπά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου έχουν υποχρέωση να συμμορφώνονται χωρίς καθυστέρηση προς τις δικαστικές αποφάσεις και να προβαίνουν σε όλες τις ενέργειες που επιβάλλονται για την εκπλήρωση της υποχρέωσης αυτής και για την εκτέλεση των αποφάσεων. Δικαστικές αποφάσεις κατά την έννοια του προηγούμενου εδαφίου είναι όλες οι αποφάσεις των διοικητικών, πολιτικών, ποινικών και ειδικών δικαστηρίων που παράγουν υποχρέωση συμμόρφωσης ή είναι εκτελεστές κατά τις οικείες δικονομικές διατάξεις και τους όρους που κάθε απόφαση τάσσει ».

Στο άρθρο 2, του ίδιου νόμου ορίζεται: «1. Η αρμοδιότητα για τη λήψη των προβλεπόμενων στο άρθρο 3 μέτρων για τη συμμόρφωση της διοίκησης προς τις δικαστικές αποφάσεις ανατίθεται σε τριμελές συμβούλιο: α) του Ανώτατου Ειδικού Δικαστηρίου, αν πρόκειται για αποφάσεις αυτού, β) του Συμβουλίου της Επικρατείας, αν πρόκειται για αποφάσεις του δικαστηρίου αυτού, (των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων και των λοιπών ειδικών δικαστηρίων......» .

Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 5 του Ν. 3068/2002, η μη εκπλήρωση των υποχρεώσεων που προβλέπονται στο νόμο ή η προτροπή σε μη εκπλήρωση συνιστά ιδιαίτερο πειθαρχικό παράπτωμα για κάθε αρμόδιο υπάλληλο, η δε άσκηση κατά το άρθρο αυτό πειθαρχικής δίωξης, προκαλείται και με τη διαβίβαση στο αρμόδιο πειθαρχικό όργανο των σχετικών στοιχείων από τον Πρόεδρο του Τριμελούς Συμβουλίου του προαναφερθέντος νόμου.

4.-. Οι παραβάτες, εκτός από την δίωξη[2] του άρθρου 259 ΠΚ[3] (παράβαση καθήκοντος) υπέχουν και προσωπική ευθύνη για αποζημίωση.

5.-Δικαίωμα αποζημιώσεως, μπορεί να ζητηθεί άλλωστε σύμφωνα με τις διατάξεις του ΕισΝΑΚ 105-106[4].-

6.- Με το π.δ. 61/2004 (φ. 54), που εξεδόθη κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 3 παρ. 8 του ως άνω ν. 3068/2002.θεσπίσθηκε διαδικασία ελέγχου της συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις δικαστικές αποφάσεις. Από τις διατάξεις αυτές, συνάγεται ότι η τυχόν άρνηση της Διοίκησης να προβεί στις σχετικές ενέργειες, συμμορφούμενη προς ακυρωτική απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, συνεπάγεται την εφαρμογή της διαδικασίας και τη λήψη μέτρων και κυρώσεων που προβλέπονται ειδικώς από το νόμο με τις προαναφερόμενες διατάξεις. Η άρνηση δε αυτή της Διοίκησης δεν συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, κατά την έννοια του άρθρου 45 παρ. 4 του π.δ. 18/1989, και δεν υπόκειται σε προσβολή για ακύρωση ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας[5].

7.-. Με το άρθρο 22 του ν. 4274/2014 (Α΄ 147) προστέθηκαν παράγραφοι 3α, 3β και 3γ στο άρθρο 50 του π.δ. 18/1989, ως εξής: «3α. Το δικαστήριο, αν άγεται σε ακύρωση της διοικητικής πράξης που προσβλήθηκε με αίτηση ακυρώσεως λόγω πλημμέλειας που μπορεί να καλυφθεί εκ των υστέρων και εφόσον κρίνει, ενόψει της φύσης της πλημμέλειας, και της επίδρασής της στο περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης, ότι η ακύρωση της πράξης δεν είναι αναγκαία για την αποκατάσταση της νομιμότητας και για τη διασφάλιση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, καθώς και σε περίπτωση παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας του αιτούντος, μπορεί, κατ’ εκτίμηση και των εννόμων συμφερόντων των διαδίκων, να εκδώσει προδικαστική απόφαση, η οποία κοινοποιείται σε όλους τους διαδίκους, και να ζητήσει από την αρμόδια υπηρεσία είτε να προβεί σε συγκεκριμένη ενέργεια ώστε να αρθεί η πλημμέλεια είτε να εκπληρώσει την οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια τάσσοντας προς τούτο αποκλειστική εύλογη προθεσμία, η οποία δεν μπορεί να είναι μικρότερη από ένα μήνα ούτε μεγαλύτερη από τρεις μήνες. Κανένα στοιχείο δεν λαμβάνεται υπόψη αν προσκομισθεί μετά την πάροδο της προθεσμίας αυτής. Μετά την παρέλευση της ανωτέρω προθεσμίας και εντός δεκαπενθημέρου, οι λοιποί διάδικοι δύνανται να καταθέσουν υπόμνημα με τους ισχυρισμούς τους επί των ενεργειών της Διοίκησης και των στοιχείων που αυτή προσκόμισε. Σε περίπτωση εφαρμογής των οριζόμενων στα προηγούμενα εδάφια, η δημοσίευση της προδικαστικής απόφασης συνεπάγεται την αναστολή της εκτέλεσης της προσβαλλόμενης πράξης, κατά το μέρος που δεν έχει εκτελεστεί έως τη δημοσίευση της οριστικής απόφασης. 3β. Σε περίπτωση αιτήσεως ακυρώσεως που στρέφεται κατά διοικητικής πράξης, το δικαστήριο, σταθμίζοντας τις πραγματικές καταστάσεις που έχουν δημιουργηθεί κατά το χρόνο εφαρμογής της, ιδίως δε υπέρ των καλόπιστων διοικουμένων, καθώς και το δημόσιο συμφέρον, μπορεί να ορίσει ότι τα αποτελέσματα της ακυρώσεως ανατρέχουν σε χρονικό σημείο μεταγενέστερο του χρόνου έναρξης της ισχύος της και σε κάθε περίπτωση προγενέστερο του χρόνου δημοσίευσης της απόφασης. 3γ. Η διαπίστωση παρανομίας της κανονιστικής πράξης κατά τον παρεμπίπτοντα έλεγχό της, για λόγους αναγόμενους στην αρμοδιότητα του εκδόντος την απόφαση οργάνου και σε παράβαση ουσιώδους τύπου είναι δυνατόν να μην οδηγήσει σε ακύρωση ατομικής πράξης, εφόσον, κατά την κρίση του δικαστηρίου, έχει παρέλθει μακρό, ανάλογα με τις περιστάσεις, χρονικό διάστημα από την έναρξη ισχύος της κανονιστικής πράξης που ελέγχεται παρεμπιπτόντως και οι συνέπειες της παρανομίας της σε βάρος της ατομικής πράξης μπορεί να κλονίσουν την ασφάλεια του δικαίου. 3δ...».

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΗ ΕΠΙ ΤΗΣ ΑΝΩΤΕΡΩ ΡΥΘΜΙΣΕΩΣ[6]:

 «Κοινό τόπο των ρυθμίσεων αυτών αποτελεί η νομοθετική επιδίωξη για διεύρυνση των εξουσιών του ακυρωτικού δικαστή, πέραν της κατά κανόνα ισχύουσας αναδρομικής ακύρωσης της παράνομης διοικητικής πράξης ή παράλειψης. Συγκεκριμένα, με την παράγραφο 3α παρέχεται η δυνατότητα εκ των υστέρων καλύψεως πλημμελειών της προσβαλλόμενης πράξης ή εκπλήρωσης της οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας. Με την παράγραφο 3β παρέχεται η δυνατότητα στον ακυρωτικό δικαστή να περιορίσει την αναδρομικότητα των ακυρωτικών αποτελεσμάτων και να ορίσει μεταγενέστερο χρονικό σημείο έναρξης αυτών. Με την παράγραφο 3γ ορίζεται ότι η διαπίστωση τυπικών λόγων παρανομίας κατά τον παρεμπίπτοντα έλεγχο κανονιστικής πράξης δεν άγει αναγκαίως σε ακύρωση της επ’ αυτής ερειδόμενης ατομικής. Οι ρυθμίσεις αυτές αποδίδουν, σε επίπεδο νόμου, δυνατότητες που έχει το Δικαστήριο, κατ’ ορθή ερμηνεία, απευθείας από τη μνημονευθείσα συνταγματική διάταξη (πρβλ. Σ.τ.Ε. 1422/2013, 1941/2013). Κατ’ ακολουθίαν τούτου, το Δικαστήριο έχει τη συνταγματική ευχέρεια να αποκλίνει, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, από τις ειδικότερες ρυθμίσεις των ως άνω δικονομικών διατάξεων. Ειδικότερα, η ρύθμιση της περίπτωσης της παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας στην παράγραφο 3α, ερμηνευόμενη εν όψει της ένταξής της στην παράγραφο αυτή και της διαδικασίας που διαγράφει (έκδοση προδικαστικής απόφασης, προθεσμία ενέργειας για τη Διοίκηση, υποβολή υπομνήματος των λοιπών διαδίκων μετά την πάροδο της προθεσμίας, νέα συζήτηση της υπόθεσης προς έκδοση της εν τέλει οριστικής απόφασης), παρέχει τη δυνατότητα στο Δικαστήριο, αφού εκτιμήσει τις συνθήκες της υπόθεσης και σταθμίσει αφ’ ενός τα έννομα συμφέροντα των λοιπών πλην της Διοίκησης διαδίκων και αφ’ ετέρου το δημόσιο συμφέρον, να διαπιστώσει, με οριστική κατά τούτο κρίση, την παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, να εκδώσει προδικαστική απόφαση και να τάξει εύλογη προθεσμία στη Διοίκηση, προκειμένου αυτή να προβεί στην οφειλόμενη ενέργεια. Στην περίπτωση αυτή, η συμμόρφωση της Διοίκησης μέσα στην ταχθείσα προθεσμία δεν απαιτείται, σύμφωνα πάντα με ειδική κρίση του Δικαστηρίου, να αναδράμει στο χρόνο συντέλεσης της παράλειψης, αλλά μπορεί να αφορά μόνο το μέλλον. Εξ άλλου, το Δικαστήριο μπορεί να τάξει μεγαλύτερη εύλογη προθεσμία στη Διοίκηση στην εξαιρετική περίπτωση που, εκτιμώντας τις συνθήκες, κρίνει ότι το τρίμηνο δεν αποτελεί επαρκές χρονικό διάστημα για την εκπλήρωση της οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας.»