"Νομολογιακές διευκρινίσεις σχετικά με τα μέτρα εσωτερικής τάξης. Διεύρυνση των κριτηρίων της έννοιας και ενίσχυση της έννομης προστασίας" [της Ευγενίας Πρεβεδούρου, αν. καθηγήτριας στη Σχολή Νομικής του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης]

1. Μετά την ανάλυση της έννοιας και των δικονομικών συνεπειών του ηπίου δικαίου (soft law) και την ανάδειξη της σημασίας του (Documentation française, 2013), το Conseil d’Etat, σε δικαιοδοτικό αυτή τη φορά πλαίσιο, παρέχει περαιτέρω διευκρινίσεις για τη νομική κατηγορία των μέτρων εσωτερικής τάξης (στο εξής: ΜΕΤ), κινούμενο προς την κατεύθυνση της συρρίκνωσης του πεδίου εφαρμογής της και της συνακόλουθης διεύρυνσης της έννομης προστασίας [βλ. για την έννοια www.prevedourou.gr, Επίκαιρα θέματα για τη μονομερή διοικητική πράξη (Αctualité de l’acte administratif unilateral, AJDA 14/2015, σ. 792-815), με τις σχετικές βιβλιογραφικές παραπομπές]. Όπως επισημαίνουν οι «θεσμικοί σχολιαστές της νομολογίας του Conseil d’Etat, η νομολογία επανεξετάζει και αναθεωρεί σε τακτά διαστήματα θεμελιώδη ζητήματα δικονομικού δικαίου [περιορισμός των αναδρομικών αποτελεσμάτων δικαστικής ακύρωσης (Association AC!), κατάργηση της δίκης λόγω παραίτησης του αιτούντος (Rigat), σημασία των τυπικών πλημμελειών για τη νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξης (Danthony), ένδικα βοηθήματα κατά διοικητικής σύμβασης (Tarn et Garonne)]. Με τις δύο σχετικά πρόσφατες αποφάσεις του της 15^ης Απριλίου 2015, Pôle emploi, και της 25^ης Σεπτεμβρίου 2015, Mme B, η Ολομέλεια του δικαιοδοτικού τμήματος του Conseil d’Etat (Section du contentieux) συμπληρώνει τις προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν για τον χαρακτηρισμό μιας διοικητικής απόφασης ως ΜΕΤ και, επομένως, μη δεκτικού δικαστικής προσβολής.

2. Στην υπόθεση Pôle emploi, η οποία κατέληξε στην απόφαση της 15^ης Απριλίου, δεν ανατέθηκαν στην αιτούσα και αναιρεσείουσα, η οποία ήταν συμβασιούχος δημοσίου δικαίου (agent de droit public non titulaire) στο Pôle emploi (νπδδ [établissement public administratif] αρμόδιο για την καταπολέμηση της ανεργίας), τα καθήκοντα «περιφερειακού νομικού συμβούλου» («correspondant régional justice»), τα οποία ανατέθηκαν σε άλλο υπάλληλο. Θεωρώντας ότι διαθέτει περισσότερα προσόντα για τη θέση, η αιτούσα υποστήριξε ότι ο πραγματικός λόγος προτίμησης του άλλου υπαλλήλου ήταν η δική της προηγούμενη συνδικαλιστική δράση. Προέβαλε, δηλαδή, δυσμενή μεταχείρισή της λόγω συνδικαλιστικής δράσης, η οποία καθόρισε την απόρριψη της υποψηφιότητάς της για την ανάθεση των καθηκόντων που ζητούσε. Πράγματι, σύμφωνα και με τις προτάσεις της rapporteur public, Ε. Bokdam-Tognetti, θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι η άρνηση τοποθέτησης είναι, κατ’αρχήν, MET, εκτός εάν η τοποθέτηση «έχει συνέπειες οικονομικής φύσης ή αισθητή αύξηση αρμοδιοτήτων, ή εάν η άρνηση θίγει προνόμια που ο ενδιαφερόμενος αντλεί από την υπηρεσιακή του κατάσταση ή τις εγγυήσεις εξέλιξης της σταδιοδρομίας του».

3. Στην υπόθεση M^me B. η οποία κατέληξε στην απόφαση της 25^ης Σεπτεμβρίου, η αιτούσα και αναιρεσείουσα Β., επιθεωρητής εργασίας τοποθετημένη αρχικώς στο τμήμα επιθεώρησης εργασίας 11 B, quai de Jemmapes, στο 10^ο διαμέρισμα του Παρισιού, προσέβαλε την απόφαση με την οποία τοποθετήθηκε στο τμήμα 9 C, rue Taitbout, στο 9^ο διαμέρισμα. Λαμβανομένων υπόψη των συνεπειών και της αιτιολογίας της αλλαγής τοποθέτησης, πρόκειται για ΜΕΤ που ελήφθη λόγω της υποκειμενικής συμπεριφοράς της ενδιαφερομένης, η οποία προκαλούσε διαταραχές στην υπηρεσία της. Εν προκειμένω, το ερώτημα που ανέκυψε ήταν αν το γεγονός ότι η προσβαλλόμενη αλλαγή τοποθέτησης εχώρησε λόγω της συμπεριφοράς της αποκλείει τον χαρακτηρισμό της εν λόγω απόφασης ως ΜΕΤ.

4. Με τις δύο αποφάσεις του, το Conseil d’Etat επαναλαμβάνει την πάγια νομολογία η οποία εξαρτά την ύπαρξη ΜΕΤ από την έλλειψη συνεπειών του οικείου μέτρου (Α) και εμπλουτίζει τα κριτήρια της έννοιας αυτής με την προσθήκη μιας αρνητικής προϋπόθεσης, δηλαδή την έλλειψη δυσμενούς διάκρισης. Με άλλα λόγια, για να χαρακτηρισθεί μια απόφαση ως ΜΕΤ πρέπει να συντρέχει και η αρνητική προϋπόθεση που συνίσταται στο ότι η αιτιολογία της δεν εισάγει δυσμενή διάκριση (Β). Περαιτέρω, το υπό εξέταση μέτρο δεν θα πρέπει να συνιστά συγκεκαλυμμένη κύρωση (Γ). Τέλος, το γεγονός ότι η απόφαση συνδέεται με την υποκειμενική συμπεριφορά του αποδέκτη, οπότε η λήψη της απαιτεί, κατ’αρχήν, την τήρηση ορισμένων διαδικαστικών εγγυήσεων, δηλαδή των δικαιωμάτων άμυνας (του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης και πρόσβασης στον φάκελο της υπόθεσης), δεν αρκεί για τον αποκλεισμό του χαρακτηρισμού της ως ΜΕΤ (Δ). Διαπιστώνεται ότι η κλασική προσέγγιση περί «μέτρων με ήσσονος σημασίας αποτελέσματα» εμπλουτίζεται και αυστηροποιείται, ενόψει ενίσχυσης της έννομης προστασίας. Εκτός των ως άνω ουσιαστικών ζητημάτων, η νεότερη νομολογία διευκρινίζει και το δικονομικό ζήτημα του βάρους της απόδειξης, που είχε διατυπώσει η απόφαση Perreux, γνωστή κυρίως για την εγκατάλειψη της νομολογίας Cohn-Bendit και την αλλαγή της στάσης του Conseil d’Etat έναντι των οδηγιών της Ένωσης (E).

Α. Κλασική νομολογία: έλλειψη αποτελεσμάτων του μέτρου

5. Η γενική αρχή: το μέτρο εσωτερικής τάξης ορίζεται επί τη βάσει των αποτελεσμάτων του.

H έννοια των μέτρων εσωτερικής τάξης καλύπτει μια ειδική κατηγορία ατομικών διοικητικών πράξεων που δεν είναι βλαπτικές (qui ne font pas grief), όχι διότι δεν έχουν έννομες συνέπειες για την κατάσταση του διοικουμένου, όπως πολλά προϊόντα της Διοίκησης που στερούνται κανονιστικού/ρυθμιστικού χαρακτήρα (πχ γνώμες, εισηγήσεις, ευχές), αλλά διότι έχει κριθεί ότι οι συνέπειες αυτές δεν είναι αρκούντως σημαντικές ώστε να είναι δυνατή η δικαστική προσβολή τους. Η παλαιά αυτή νομολογιακή κατασκευή – οι πρώτες εκδηλώσεις της ανατρέχουν έναν αιώνα πριν [τα πρώτα ΜΕΤ ήταν η απόφαση εισαγωγής στρατιωτικού σε νοσοκομείο για λόγους υγείας (CE 3 avril 1914, Digard, Lebon σ. 44), η χορήγηση ή η άρνηση χορήγησης άδειας από τη στρατιωτική αρχή (CE 18 oct. 1918, Voltine, Lebon σ. 908), η βαθμολογία των υπαλλήλων (CE 5 nov. 1920, Crabe, Lebon σ. 930), η απόφαση του διευθυντή λυκείου να μειώσει κατά μία ώρα τη διδασκαλία των ελληνικών (CE 8 juill. 1921, Lacroix, Lebon σ. 690)] – προσαρμόσθηκε σταδιακά στην ενίσχυση και εντατικοποίηση του δικαστικού ελέγχου της Διοίκησης, συνιστά δε ένα από τα σημεία ισορροπίας μεταξύ των επιταγών της νομιμότητας και των επιταγών της χρηστής διοίκησης των δημοσίων υπηρεσιών και της δικαιοσύνης. Οριοθετεί ένα πεδίο διοικητικής δράσης, το οποίο ο δικαστής αποφάσισε να μην υποβάλει στον έλεγχό του. Ο χαρακτηρισμός μιας απόφασης ως ΜΕΤ την καθιστά ανεπίδεκτη δικαστικής προσβολής, όπως ακριβώς και την άρνηση έκδοσής της [CE, 17 oct. 1986, n° 59536, Chabot] ή ανάκλησής της [CE, 20 oct. 1954, Chapon, Lebon σ. 541]. Η απόφαση αυτή δεν μπορεί ούτε να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως [CE, ass., 6 mai 1966, n° 57452, Guillain, Lebon σ. 30] ούτε να θεμελιώσει την ευθύνη της Διοίκησης [CE, 10 mars 1982, n° 24010, Taddei, Lebon σ. 534]. Δεδομένου ότι το απαράδεκτο αφορά το ίδιο το αντικείμενο του ενδίκου βοηθήματος, δηλαδή την προσβαλλόμενη πράξη, δεν μπορεί να θεραπευθεί. Επομένως, η κατηγορία των ΜΕΤ συνιστά αποτελεσματικό εργαλείο περιορισμού της ροής υποθέσεων στα δικαστήρια, το οποίο έγκειται στην απόρριψη του ενδίκου βοηθήματος ως προδήλως απαραδέκτου με διάταξη του προέδρου του οικείου δικαιοδοτικού τμήματος (CJA, άρθρα R. 122-12 και R. 222-1). Αυτό είναι άλλωστε το βασικό ενδιαφέρον του εν λόγω χαρακτηρισμού που μπορεί να καλύψει μεγάλο αριθμό αποφάσεων, οι οποίες λαμβάνονται στο πλαίσιο της οργάνωσης και της λειτουργίας των δημοσίων υπηρεσιών.