Εντοπισμός δικαστικώς προσβλητής διοικητικής πράξης σε πολιτική ομιλία: Conseil d’Etat, 15 mars 2017, Association Bail à part, tremplin pour le logement [n° 391654] [Ευγενία Β. Πρεβεδούρου, Αν. Καθηγήτρια Νομικής ΑΠΘ]

(Βλ. συναφώς ανάλυση σε Cl. Blanchon, L'illégalité d'une décision «révélée» par un discours politique, AJDA 2018, σ. 53)

1.H απόφαση Conseil d’Etat, 15 mars 2017, Association Bail à part, tremplin pour le logement αποτελεί άλλη μια περίπτωση ευρείας ερμηνείας της έννοιας της προσβλητής με αίτηση ακύρωσης πράξης (acte faisant grief).Υιοθετώντας και πάλι ρεαλιστική προσέγγιση, ο δικαστής εξετάζει πράξεις που, κατά την ομολογία της δημόσιας εισηγήτριας (rapporteur public), θα είχαν προκαλέσει κατάπληξη στους «πατέρες της αίτησης ακύρωσης» αν μπορούσαν να ελέγξουν τη σύγχρονη νομολογία [1]. Εν προκειμένω, ο δικαστής εντοπίζει σε πολιτική ομιλία του πρωθυπουργού, ακριβέστερα σε συνέντευξη τύπου, «διοικητική απόφαση»,  δηλαδή όχι απλώς πράξη που προέρχεται από διοικητική αρχή και μπορεί να θίξει τον αποδέκτη παράγοντας όχι απαραιτήτως έννομα αλλά οικονομικής φύσης αποτελέσματα, όπως συμβαίνει με τις ηπίου δικαίου πράξεις των ρυθμιστικών αρχών,   αλλά πράξη που εμπεριέχει ρύθμιση, δηλαδή μεταβάλλει τον εξωτερικό νομικό κόσμο [2]. Ακριβέστερα, το Conseil d'Etat επελήφθη σε πρώτο και τελευταίο βαθμό [3] ομιλίας του πρωθυπουργού της 29^ης Αυγούστου 2014 από την οποία προκύπτει, κατά την αιτούσα ένωση (Association «Bail à part»), η απόφαση να εφαρμοστεί ο νόμος περί καθορισμού των μισθωμάτων [4] μόνο στο Παρίσι και πειραματικά. Αμφισβητείται η νομιμότητα της οριοθέτησης του πεδίου εφαρμογής του νόμου, ο οποίος προβλέφθηκε αρχικά για να καλύψει όλη την επικράτεια και χωρίς μεταβατική διάταξη. Η τοποθέτηση του πρωθυπουργού, όπως διατυπώθηκε στην ομιλία του, ήταν σαφής : «Έχουμε στο εξής αρκετή απόσταση για να εκτιμήσουμε τις δυσκολίες της εφαρμογής του νόμου [...]. Επομένως, θα εφαρμοστεί πειραματικά μόνο στο Παρίσι. Θα επεκταθεί στους άλλους οικισμούς μόνον αφού πραγματοποιηθεί απολογισμός της εφαρμογής του». Μετά την κριτική που άσκησε η δήμαρχος της Lille, η Martine Aubry, ο πρωθυπουργός άλλαξε την αρχική του θέση και δέχθηκε να επεκτείνει την εφαρμογή του νόμου και στον ως άνω οικισμό, με ομιλία που εκφώνησε λίγες μέρες αργότερα (στις 31 Αυγούστου 2014). Μία ένωση ενδιαφερομένων προσέφυγε στο Conseil d'Etat κατά των δύο αυτών πολιτικών ομιλιών, προβάλλοντας την κανονιστικότητά τους (normativité) και, συνακολούθως, τον παράνομο χαρακτήρα τους.

2. Το δικαστήριο αντιμετώπισε δύο βασικά ζητήματα: πρώτον, αν στην πολιτική ομιλία του πρωθυπουργού μπορεί να εντοπιστεί «πραγματική διοικητική απόφαση», δεκτική αίτησης ακύρωσης, και, δεύτερον, σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, αν η απόφαση αυτή είναι νόμιμη.

I – Ο εντοπισμός «απόφασης» σε πολιτική ομιλία

3.Η αναγνώριση πραγματικής απόφασης, δηλαδή διοικητικής πράξης και μάλιστα βλαπτικής (acte faisant grief), σε πολιτική ομιλία, σημαίνει ότι ο δικαστής αδιαφορεί για το υπόστρωμα της πράξης (instrumentum), υπό την προϋπόθεση ότι, λόγω των αποτελεσμάτων της, μπορεί να ενταχθεί στην κατηγορία της δικαστικά προσβλητής πράξης. Η «πραγματιστική» αυτή νομολογία είναι καλοδεχούμενη, υπό την προϋπόθεση βεβαίως ότι οριοθετείται αυστηρά, ώστε να αποτραπεί η ανεπιθύμητη ανάμιξη του νομικού στοιχείου στο πολιτικό, η αμφισβήτηση της διάκρισης των εξουσιών και, ακόμη περισσότερο, της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας όπως την κατοχυρώνει το Σύνταγμα.

A. Η αδιαφορία του δικαστή για το υπόστρωμα της πράξης και η έμφαση στις συνέπειές της

4.Η αναγνώριση ότι μια πολιτική ομιλία εμπεριέχει διοικητική πράξη με κανονιστικό χαρακτήρα, δηλαδή ενέχουσα ρύθμιση που μεταβάλλει τον εξωτερικό νομικό κόσμο, σημαίνει πλήρη αποδέσμευση του δικαστή από τον τύπο της πράξης και εστίαση της προσοχής του στο περιεχόμενο και, ειδικότερα, στα αποτελέσματά της. Προφανώς η αναγνώριση του κανονιστικού/ρυθμιστικού χαρακτήρα πράξεων που ακολουθούν την παραδοσιακή διαδικασία έκδοσης, περιβάλλονται τον έγγραφο τύπο και δημοσιεύονται ή κοινοποιούνται αποτελεί τον κανόνα, πλην όμως η έλλειψη των κλασικών αυτών τύπων μπορεί στο εξής να αντισταθμιστεί από τη διαπίστωση ότι οι πράξεις αυτές παράγουν έννομα αποτελέσματα και, κατά συνέπεια, παρά την εκ πρώτης όψεως έλλειψη κανονιστικότητας (normativité), εντάσσονται στην κατηγορία των διοικητικών πράξεων. Το κλειδί του παραδεκτού έγκειται στο νομικό περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης. Διακρίνεται έτσι η απλή δήλωση πρόθεσης από τις αποφάσεις που παράγουν έννομα αποτελέσματα.

5. Εν προκειμένω, το άμεσο έννομο αποτέλεσμα που παράγει η ομιλία του πρωθυπουργού συνίσταται στη μη εφαρμογή, σε τοπικό επίπεδο, των διατάξεων που ρυθμίζουν τον καθορισμό των μισθωμάτων όπως αυτός προβλέπεται στον νόμο, ιδίως η μη ίδρυση παρατηρητηρίων που θα έπρεπε να συσταθούν από τους νομάρχες υπό την άμεση εποπτεία των υπουργών. Μολονότι η δημόσια εισηγήτρια, η Laurence Marion, πρότεινε το ενδεχόμενο διάκρισης μεταξύ των «θετικών» ομιλιών (που καταλήγουν σε συγκεκριμένη εφαρμογή ενός νόμου) και των «αρνητικών» ομιλιών (που καταλήγουν σε μη εφαρμογή), υποστηρίζοντας ότι μόνον οι πρώτες παράγουν κανονιστικότητα, το Conseil d'Etat δεν την ακολούθησε συναφώς (σκέψη 4). Έκρινε ότι οι επίδικες δηλώσεις αποκαλύπτουν την απόφαση («les déclarations litigieuses révèlent la décision») να μην τεθεί σε εφαρμογή η νομοθετική διάταξη περί καθορισμού των μισθωμάτων όπως τον προβλέπει ο νομοθέτης, και μάλιστα με λίαν επιτακτική διατύπωση.

6.Η επιλογή του όρου «αποκάλυψε» είναι χαρακτηριστική για την αντίληψη του Conseil d'Etat. Κατά τον δικαστή, η απόφαση υφίσταται ήδη πριν από την ανακοίνωσή της με την πολιτική ομιλία, η οποία είναι απλώς το εργαλείο, το υπόστρωμα που επιτρέπει την αποτύπωσή της. Παρά την έλλειψη του αναγκαίου τύπου, δηλαδή του νομοτύπου υποστρώματος, η βούληση του οργάνου είναι αποκρυσταλλωμένη και μπορεί, κατά συνέπεια, να ελεγχθεί από τον ακυρωτικό δικαστή. Ο Benjamin Defoort, στη διατριβή του με τίτλο «La décision administrative», ορίζει τη διοικητική πράξη ως την «επιτακτική γνωστοποίηση μονομερούς βούλησης που διαμόρφωσε η διοίκηση» (la signification impérative d'une volonté unilatérale arrêtée par l'administration) [5]. Ο οριστικός χαρακτήρας της τοποθέτησης αυτής σηματοδοτεί την αφετηρία της παραγωγής εννόμων αποτελεσμάτων χωρίς να χρειάζεται να αναμένεται η έκδοση άλλων πράξεων που θα αποτυπώσουν τη βούληση της Διοίκησης. Η διοικητική απόφαση εντοπίζεται στην επιτακτική (προφορική) δήλωση της πρόθεσης του πρωθυπουργού να περιορίσει το τοπικό και χρονικό πεδίο εφαρμογής του νόμου.

7.Η ως άνω πραγματιστική αναγνώριση αποφάσεων που δεν έχουν τυποποιηθεί, δεν έχουν αποκτήσει, δηλαδή, τον τύπο που απαιτεί ο νόμος, δεν είναι καινούριο φαινόμενο στο διοικητικό δίκαιο, όπως προκύπτει από το άρθρο του προέδρου Massot του 1996 [6]. Το Conseil d’Etat δέχεται ότι «υπάρχει απόφαση δεκτική ακυρωτικής προσβολής όταν η διοίκηση άρχισε να τροποποιεί τον εξωτερικό νομικό κόσμο χωρίς να αναμένει την έκδοση τυπικής πράξης, είτε διότι η πράξη αυτή δεν προβλέπεται από κανένα κείμενο, είτε διότι η διοίκηση εσφαλμένως υποστηρίζει ότι δεν χρειάζεται να εκδώσει άλλη πράξη, είτε, τέλος, διότι την εξαγγέλλει, αλλά έχει προκαταλάβει την επέμβασή της». Έτσι, η απλή δημόσια ανακοίνωση της μεταφοράς της Εcole Νationale d’Αdministration στο Στρασβούργο χαρακτηρίσθηκε από τον δικαστή ως «πραγματική βλαπτική απόφαση (une véritable décisionfaisant grief), εφόσον ο πρωθυπουργός δεν εξήρτησε την υλοποίησή της από άλλη απόφαση της κυβέρνησης». Στην περίπτωση, όμως, εκείνη όμως υπήρχε ήδη απόφαση της διυπουργικής επιτροπής για τη χωροταξία (Comité interministériel pour l'aménagement du territoire [CIAT]), περί μεταφοράς εκτός Παρισίων 45 οργανισμών με διαφορετικά καταστατικά (services de l'Etat, établissements publics, sociétés de droit privé), μεταξύ των οποίων και η γνωστή Ecole nationale d'administration [7]. Το ίδιο συνέβη και  με την απόφαση του προέδρου της Δημοκρατίας να στολίζεται με άνθη ο τάφος του στρατάρχη Petain κατά τον εορτασμό της 11^ηςΝοεμβρίου [8], καθώς και με την απόφαση να κινηθεί κυβερνητική εκστρατεία ενημέρωσης σχετικά με τον ετήσιο συντελεστή πληθωρισμού [9]. Η έκφραση «décision révélée» χρησιμοποιήθηκε ρητώς για πρώτη φορά το 1997, για ένα ανακοινωθέν διαφόρων υπουργών που «αποκάλυψε» την απόφασή τους να εξουσιοδοτήσουν την Agence nationale de gestion des déchets radioactifs [ANDRA] να ξεκινήσει διαδικασίες γεωλογικής αναγνώρισης [10]. Θα πρέπει να τονιστεί ότι η προσέγγιση του δικαστή είναι πολύ προσεκτική και μετρημένη: έτσι, με την απόφαση CE 5 octobre 2015, Comité d’entreprise du siège de l’Ifremer et autres, to Conseil d’Etat απέρριψε αιτήσεις συνδικαλιστικών ενώσεων και οργάνων κατά της ανακοίνωσης (annonce) του πρωθυπουργού, ο οποίος, σε ομιλία που εκφώνησε τον Δεκέμβριο του 2014, επιβεβαίωσε, ένα χρόνο αργότερα, την ανακοινωθείσα τον Δεκέμβριο του 2013 «απόφαση» του προκατόχου του, να μεταφερθεί η έδρα του Ifremer, ενός δημοσίου ιδρύματος βιομηχανικού και εμπορικού χαρακτήρα (epic), στη Βρέστη. Το Conseil d’Etat έκρινε ότι οι ανακοινώσεις αυτές, που στερούνται, αφεαυτών, άμεσου νομικού αποτελέσματος, δεν αποκαλύπτουν την ύπαρξη απόφασης δεκτικής δικαστικής προσβολής με αίτηση ακύρωσης και, ως εκ τούτου, απέρριψε το σχετικό ένδικο βοήθημα. Τούτο διότι πρόκειται για σχέδιο το οποίο θα υλοποιηθεί με μεταγενέστερες αποφάσεις. Είναι ενδιαφέρον ότι ο rapporteur public πρότεινε να κριθεί η αίτηση ακύρωσης παραδεκτή και βάσιμη και να ακυρωθεί η «ανακοίνωση» του πρωθυπουργού λόγω αναρμοδιότητας, εφόσον η σχετική απόφαση μεταφοράς της έδρας ανήκει στο διοικητικό συμβούλιο του ιδρύματος, έστω και αν το αρμόδιο όργανο εκδώσει στη συνέχεια απόφαση με το ίδιο περιεχόμενο, τούτο δε για παιδαγωγικούς λόγους [11]. Περαιτέρω, κρίθηκε ότι δημόσιες δηλώσεις σχετικά με την αντιμετώπιση των αιτήσεων έκδοσης Ιταλών υπηκόων που κατηγορούνται για τρομοκρατικές ενέργειες εξέφραζαν απλή πρόθεση και στερούνταν εννόμων αποτελεσμάτων [12].

«Plaidoyer» για τη διατήρηση του δυϊσμού της δικαιοσύνης, από τον Αντιπρόεδρο του Conseil d’Etat, J.-M. Sauvé - [Ευγενία Β. Πρεβεδούρου, Αν. Καθηγήτρια Νομικής ΑΠΘ]

«Plaidoyer» για τη διατήρηση του δυϊσμού της δικαιοσύνης, από τον Αντιπρόεδρο του Conseil d’Etat, J.-M. Sauvé

1. Αν και η αναδιάρθρωση των διοικητικών δικαστηρίων στο πλαίσιο συστήματος ενιαίας δικαιοδοσίας θα απαιτούσε, στη Γαλλία τουλάχιστον, μια πραγματική «επανάσταση» [P. Delvolvé, Le droit administratif, Dalloz, col. Connaissance du droit, 2002, σ. 80], λόγω του ρόλου και του καθεστώτος του Conseil d’Etat και της ιστορικής συγκυρίας που καθόρισε τη δημιουργία της διοικητικής δικαιοσύνης, το ερώτημα για την ανάγκη διατήρησης δύο διαφορετικών δικαιοδοτικών κλάδων επανέρχεται συχνά στο προσκήνιο και η συζήτηση παραμένει επίκαιρη. Μετά το αφιέρωμα της RFDA  [1990, σ. 689 επ.] στα διακόσια έτη της διοικητικής δικαιοσύνης και της AJDA [2005, σ. 1769 επ.] στο ζήτημα του μέλλοντος του δικονομικού δυϊσμού, η σχετική συζήτηση αναθερμάνθηκε πρόσφατα με τις διαφορετικές προσεγγίσεις του θέματος από τους προέδρους των ανώτατων δικαστηρίων των δύο κλάδων [1]. Ενώ ο Πρόεδρος της Cour de cassation φαίνεται ότι τάσσεται σαφώς υπέρ του συστήματος της ενιαίας δικαιοδοσίας, εκτιμώντας ότι η ύπαρξη χωριστού κλάδου διοικητικών δικαστηρίων δεν δικαιολογείται πλέον, ο Αντιπρόεδρος του Conseil d’Etat αντιπαρέρχεται το ζήτημα της διατήρησης του δικονομικού δυϊσμού και εστιάζει στον ιδιαίτερο ρόλο των διοικητικών δικαστηρίων, στην ενίσχυση των εξουσιών τους και στην αποτελεσματικότητά τους στην παροχή έννομης προστασίας. Από τη μελέτη των σχετικών κειμένων συνάγεται μάλλον ότι στο ζήτημα της επιλογής μεταξύ της ενιαίας δικαιοδοσίας ή της ύπαρξης περισσότερων δικαιοδοτικών κλάδων η έννομη τάξη δεν επιβάλλει συγκεκριμένη απάντηση [2].

2. Σε σύντομο κείμενό του της 25^ης Ιουλίου 2017, με τον τίτλο "Pour l’unité de juridiction", ο πρώτος Πρόεδρος της γαλλικής Cour de cassation, ο B. Louvel, τάχθηκε υπέρ της κατάργησης του δικονομικού δυϊσμού (πολιτικής και διοικητικής δικαιοσύνης). Αφού αναφέρθηκε εν τάχει στους ιστορικούς λόγους που οδήγησαν, στη Γαλλία, στην καθιέρωση της διοικητικής δικαιοσύνης, εξέθεσε συνοπτικά την εξέλιξη του νομικού καθεστώτος της, τη συνταγματική κατοχύρωσή της και την ενίσχυση των αρμοδιοτήτων της, αναγνωρίζοντας τον ρόλο του διοικητικού δικαστή ως εγγυητή των θεμελιωδών δικαιωμάτων, στον ίδιο βαθμό με τον πολιτικό δικαστή. Προς επίρρωση τούτου αναφέρθηκε στον έλεγχο τον οποίο ασκεί ο διοικητικός δικαστής, κατά τα δύο τελευταία έτη οπότε ισχύει στη Γαλλία η κατάσταση έκτακτης ανάγκης, στα διοικητικά μέτρα που λαμβάνονται συναφώς και ο οποίος ουδόλως υπολείπεται αυτού που ασκεί ο πολιτικός δικαστής: στο πλαίσιο της αντίστοιχης καθ’ύλην αρμοδιότητας, τόσο ο πολιτικός όσο και ο διοικητικός δικαστής «υπακούουν» στις ίδιες αξίες, στην ίδια παιδεία, στην ίδια ιεράρχηση μεταξύ του γενικού συμφέροντος και των ιδιωτικών συμφερόντων. Στο πνεύμα αυτό επισημάνθηκε ότι ο πρόσφατος νόμος που ενισχύει τον αγώνα κατά της τρομοκρατίας προέβλεψε ότι η Διοίκηση ζητεί την άδεια του πολιτικού δικαστή πριν από τη λήψη συγκεκριμένων μέτρων (έρευνες και κατασχέσεις), ενώ άλλα μέτρα (όπως ο κατ’οίκον περιορισμός) εξακολουθούν να λαμβάνονται υπό τον έλεγχο του διοικητικού δικαστή. Ανακύπτει, επομένως, το ερώτημα πώς δικαιολογείται σήμερα η ύπαρξη δύο χωριστών δικαιοδοτικών κλάδων. Ο Πρόεδρος της Cour de cassation κατέληξε ότι ούτε οι εκατέρωθεν συντεχνιακές προσεγγίσεις, ούτε οι δυσκολίες της κατάρτισης των δικαστών στο διοικητικό δίκαιο την οποία μπορεί να αναλάβει η Eθνική Σχολή Δικαστών [Ecole nationale de la magistrature], ούτε το διανοητικό ενδιαφέρον που παρουσιάζουν οι συζητήσεις ενώπιον του Δικαστηρίου άρσης των συγκρούσεων [Tribunal des conflits] συνιστούν πειστικούς λόγους για τη διατήρηση ενός συστήματος που εμφανίζεται για τον διάδικο ως ένα «από τα πιο δυσπρόσιτα μυστήρια στον δρόμο για την πρόσβαση στη δικαιοσύνη και στη διαφάνεια των θεσμών μας».

3. Στα επιχειρήματα αυτά και στην ανάγκη διατήρησης του δυϊσμού της δικαιοσύνης έχει αναφερθεί διεξοδικά ο Αντιπρόεδρος του Conseil d’Etat, ο J.-M. Sauvé, σε δύο διαδοχικές ομιλίες του στην Εθνική Σχολή Δικαστών, που απέχουν ένα έτος μεταξύ τους, απευθυνόμενος σε μελλοντικούς πολιτικούς δικαστές.

4.Η πρώτη ομιλία, της 28^ης Σεπτεμβρίου 2016, με τον τίτλο «ο δικαιοδοτικός δυϊσμός: συνέργειες και συμπληρωματικότητα» [Le dualisme juridictionnel : synergies et complémentarité], αναλύει, κατ’αρχάς, στο πλαίσιο του θετικού δικαίου, την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων και την επέμβαση του Tribunal des conflits για την άρση των συγκρούσεων. Μετά την εξέταση της ως άνω «διατεταγμένης συμπληρωματικότητας», εκθέτει τη διαδικασία του άτυπου διαλόγου που αναπτύσσεται μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων, με τη σύσταση ομάδων εργασίας που αποτελούνται από πολιτικούς και διοικητικούς δικαστές, τις αλληλεπιδράσεις, την προσέγγιση των εφαρμοστέων αρχών και τη σύγκλιση των νομικών λύσεων, η οποία εντάθηκε λόγω της αυξανόμενης επιρροής του δικαίου της Ένωσης και της ΕΣΔΑ. Για παράδειγμα, οι εν λόγω υπερεθνικές αυτές έννομες τάξεις δεν διακρίνουν μεταξύ του δημοσίου υπαλλήλου και του μισθωτού του ιδιωτικού τομέα [3] ούτε μεταξύ δημοσίων και ιδιωτικών επιχειρήσεων [4]. Η αρχή της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης είχε ως συνέπεια τη σύγκλιση ιδιωτικού και δημοσίου δικαίου τόσο από ουσιαστική όσο και από διαδικαστική σκοπιά.  Στο πνεύμα αυτό, με την απόφαση SCEA du Chéneau, το Tribunal des conflits δέχθηκε ότι όταν μια διαφορά εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, ο δικαστής της κύριας δίκης είναι αρμόδιος να εκτιμήσει τη νομιμότητα μιας πράξης, πράγμα που ισχύει τόσο για τον διοικητικό δικαστή όσον αφορά πράξη ιδιωτικού δικαίου όσο και για τον πολιτικό δικαστή όσον αφορά πράξη δημοσίου δικαίου, προκειμένου να διασφαλιστεί η πλήρης αποτελεσματικότητα του ενωσιακού δικαίου [5]. Έτσι ο πολιτικός δικαστής μπορεί ευθέως να υποβάλει προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ για τη συμβατότητα διοικητικής πράξης προς το δίκαιο της Ένωσης χωρίς να απευθυνθεί προηγουμένως στον διοικητικό δικαστή και αντιστρόφως. Τέλος αναλύονται οι νομοθετικές πρωτοβουλίες που ενίσχυσαν, μετά το 1980, τις εξουσίες του ακυρωτικού δικαστή (επιβολή προστίμου για μη συμμόρφωση, εντολές στη Διοίκηση, ασφαλιστικά μέτρα [astreintes, injonctions, procédures d’urgence]), επιτρέποντας, αφενός, την απονομή «ποιοτικής δικαιοσύνης» και, αφετέρου, την παροχή αποτελεσματικής προστασίας των ελευθεριών, ιδίως στο πλαίσιο της εφαρμογής του νόμου για την κατάσταση έκτακτης ανάγκης. Ήδη με τον νόμο της 21ης Ιουλίου 2016, που παρατείνει την κατάσταση έκτακτης ανάγκης κατόπιν του τρομοκρατικού χτυπήματος στη Νίκαια, στις 14 Ιουλίου 2016,  η διοικητική αρχή  αποκτά μεν πρόσβαση, προληπτικά, στα δεδομένα που έχουν αποθηκευθεί σε πληροφοριακό σύστημα, αλλά μπορεί να τα επεξεργαστεί μόνον αφού λάβει την άδεια του διοικητικού δικαστή, ο οποίος αποφαίνεται εντός 48 ωρών. Το Conseil d’Etat ασκεί πλήρη έλεγχο της νομιμότητας και της αναγκαιότητας των μέτρων αυτών, έχει δε ήδη υποβάλει 4 ερωτήματα ως προς τη συνταγματικότητα διατάξεων του νόμου αυτού στο Conseil constitutionnel. Η ομιλία κλείνει με την παρατήρηση ότι η ύπαρξη δύο δικαιοδοτικών κλάδων δεν συνιστά πηγή πολυπλοκότητας, αλλά παράγοντα εμπλουτισμού, συμπληρωματικότητας και συνεργειών με στόχο τη βελτίωση της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας της δημόσιας υπηρεσίας της δικαιοσύνης.

5. Εκτενέστερη και άκρως κατατοπιστική είναι η πρόσφατη παρέμβαση του J.-M. Sauvé, της 21^ης Ιουλίου 2017, με τον τίτλο «διάλογος μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων» [Dialogue entre les deux ordres de juridiction]. Το πρώτο μέρος είναι αφιερωμένο στην ανάλυση της γένεσης και των αρμοδιοτήτων της διοικητικής δικαιοσύνης. Ο δυϊσμός της δικαιοσύνης είναι η συνέπεια συγκεκριμένων συγκυριών και μιας μακράς ιστορικής παράδοσης. Οφείλεται σε μια ιδιαίτερη αντίληψη της διάκρισης των εξουσιών στην Γαλλία, ειδικότερα δε στην επιθυμία των ηγετών της Επανάστασης να αποτρέψουν την επέμβαση της δικαστικής εξουσίας στις αρμοδιότητες της Διοίκησης και την ενδεχόμενη παράλυση της λειτουργίας της. Αναφερόμενος στο άρθρο 16 της Διακήρυξης των δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη και στη διάκριση των εξουσιών κατά τον Montesquieu, ο J.-M. Sauvé αναλύει τον νόμο της 16^ης και 24^ης Αυγούστου 1790 που περιέχει τα κυριότερα μέτρα για την «υποταγή» της δικαστικής εξουσίας στις άλλες εξουσίες, με έμφαση την απαγόρευση στα δικαστήρια να μετέχουν ευθέως ή εμμέσως στην άσκηση της νομοθετικής εξουσίας και να εμποδίζουν ή να αναστέλλουν την εκτέλεση κειμένων του νομοθετικού σώματος που κυρώνονται από τον βασιλέα, επί ποινή παράβασης υπηρεσιακών καθηκόντων [άρθρο 10 του νόμου της 16^ης και 24^ης Αυγούστου 1790]. Όσον αφορά τη σχέση δικαστικής και εκτελεστικής εξουσίας, προβλέφθηκε ρητώς ότι η «δικαστική λειτουργία είναι διακριτή και θα παραμείνει πάντοτε χωριστή από τη διοικητική λειτουργία. Οι δικαστές δεν θα μπορούν, επί ποινή παράβασης καθήκοντος, να διαταράξουν, καθ’οιονδήποτε τρόπο, τις ενέργειες των διοικητικών αρχών ούτε να προσαγάγουν ενώπιόν τους τα διοικητικά όργανα λόγω των ενεργειών τους» [άρθρο 13 του νόμου της 16^ης και 24^ης Αυγούστου 1790]. Η απαγόρευση αυτή επαναλαμβάνεται, λόγω των συχνών παραβιάσεών της, μερικά χρόνια αργότερα: «απαγορεύεται στα δικαστήρια να επιλαμβάνονται διοικητικών πράξεων οιασδήποτε κατηγορίας» [διάταγμα της 16^ης fructidor έτους ΙΙΙ]. Η αυστηρή ερμηνεία και εφαρμογή της αρχής αυτής κατέληξε στη λεγόμενη «γαλλική αντίληψη της διάκρισης των εξουσιών» [6] και η δυσπιστία έναντι των δικαστών οδήγησε στον αποκλεισμό των πολιτικών δικαστηρίων [tribunaux judiciaires] από την επίλυση των διοικητικών διαφορών [7]. Ενώ λοιπόν η διάκριση των εξουσιών απαιτούσε να μην μπορεί η μια εξουσία να είναι ταυτόχρονα εκτελεστική και δικαστική, η γαλλική επαναστατική αντίληψη απέκλεισε από τον έλεγχο του δικαστή κάθε διοικητική ενέργεια. Η διοικητική δικαιοσύνη γεννήθηκε από το ως ανω παράδοξο : από την ακαμψία ενός δόγματος που ωθήθηκε στα άκρα, σε σημείο που να αυτοαναιρείται. Στο πνεύμα αυτό, η επίλυση των διαφορών που προκαλούσε η διοικητική δραστηριότητα ανατέθηκε στην ίδια τη Διοίκηση, που ως προς την αρμοδιότητα αυτή λειτουργούσε σαν δικαστής. Με άλλα λόγια, η διοικητική δικαιοσύνη γεννήθηκε προοδευτικά από ένα κενό, από την έλλειψη δικαστή.

6. Στη συνέχεια, ο  J.-M. Sauvé περιγράφει συνοπτικά το ιστορικό της γένεσης της διοικητικής δικαιοσύνης. Κατά τη διάρκεια της επανάστασης, η Κυβέρνηση καθιέρωσε ένα μηχανισμό ιεραρχικής προσφυγής, το σύστημα του «υπουργού-δικαστή» [ministre-juge] : οι υπουργοί ήσαν οι «δικαστές του κοινού δικαίου» [juges de droit commun] για την εκδίκαση σε πρώτο βαθμό των διαφορών μεταξύ της Διοίκησης και των διοικουμένων. Η ιδρυτική πράξη της διοικητικής δικαιοσύνης εντοπίζεται στο άρθρο 52 του Συντάγματος του έτους VIII, το οποίο δημιούργησε ένα Conseil d’Etat «αρμόδιο για τη σύνταξη των νομοσχεδίων και των κανονιστικών πράξεων της δημόσιας διοίκησης και για την επίλυση των διαφορών που αναφύονται σε διοικητικό επίπεδο». Λίγους μήνες αργότερα, ο νόμος της 28 pluviôse του έτους VIII (17 février 1800) ίδρυσε τα νομαρχιακά συμβούλια, με πρόεδρο τον νομάρχη, αρμόδια για την επίλυση ορισμένων διοικητικών διαφορών, τα οποία, με το διάταγμα του 1953 [8]μετατράπηκαν σε διοικητικά δικαστήρια και έγιναν οι δικαστές του κοινού δικαίου των διοικητικών διαφορών. Αρχικά, ο δικαιοδοτικός ρόλος του Conseil d’Etat περιοριζόταν στις υποθέσεις για τις οποίες ο νόμος προέβλεπε τη δυνατότητα προσφυγής κατά της απόφασης του υπουργού ενώπιον του αρχηγού του κράτους. Με διάταγμα της 11^ης Ιουνίου 1806, ο Ναπολέων ίδρυσε εντός του Conseil d’Etat επιτροπή διοικητικών διαφορών (commission du contentieux), προάγγελο του σημερινού δικαιοδοτικού τμήματος (section du contentieux). Μια πράξη νομοθετικού περιεχομένου της 12^ης Μαρτίου 1831 καθιέρωσε τη δημοσιότητα των συνεδριάσεων καθώς και τους commissaires du roi, οι οποίοι ονομάσθηκαν στη συνέχεια commissaires du gouvernement και από το 2009 δημόσιοι εισηγητές (rapporteurs publics) [9]. Την ίδια περίπου εποχή η νομολογία δημιούργησε την αίτηση ακύρωσης [10]. Παρά την προοδευτική δικαστικοποίηση της διαδικασίας, πρόκειται για ένα σύστημα « παρακρατημένης δικαιοσύνης » [justice retenue] : την απόφαση που προετοίμαζε το Conseil d’Etat υπέγραφε τελικώς ο αρχηγός του κράτους, ο οποίος ακολουθούσε σχεδόν πάντα τη γνώμη του Conseil. Μετά την πτώση της Δεύτερης Αυτοκρατορίας ο νόμος της 24ης Μαΐου 1872 καθιέρωσε την εγκατάλειψη του ως άνω συστήματος και την εγκαθίδρυση του συστήματος της αποκαλούμενης «justice déléguée», η οποία απονέμεται από το Conseil d’Etat «στο όνομα του γαλλικού λαού». Το συμβολικό αυτό μέτρο ακολούθησε η εγκατάλειψη της θεωρίας του ministre- juge με την απόφαση Cadot της 13ης Δεκεμβρίου 1889, η οποία αναγνώρισε στο Conseil d’Etat γενική αρμοδιότητα για την επίλυση των διοικητικών διαφορών, ακόμη και χωρίς προηγούμενη παρέμβαση υπουργού, και ολοκλήρωσε την καθιέρωση του Conseil d’Etat ως δικαστηρίου. Υπάρχει έκτοτε στη Γαλλία ο κλάδος των πολιτικών δικαστηρίων, αρμόδιος για την επίλυση αστικών και ποινικών διαφορών, και ο κλάδος των διοικητικών δικαστηρίων, που κρίνουν τη νομιμότητα των διοικητικών πράξεων και την ευθύνη της δημόσιας εξουσίας, διαφαλίζοντας μια «δικονομική εποπτεία» (tutelle contentieuse) [11] επί του συνόλου των διοικητικών αρχών. Η διοικητική δικαιοσύνη απέκτησε, στη συνέχεια, συνταγματική βάση χάρη στο Conseil constitutionnel, με δύο θεμελιώδεις αποφάσεις, της 22ας Ιουλίου 1980, η οποία επιβεβαιώνει την ανεξαρτησία του διοικητικού δικαστή [12] και της 23ης Ιανουαρίου 1987 [13], που καθορίζει την ύπαρξη σκληρού πυρήνα αρμοδιότητας υπέρ του διοικητικού δικαστή. Ο δυϊσμός εντάσσεται στο εξής, εμμέσως αλλά σαφώς, στο Σύνταγμα, από τη συνταγματική αναθεώρηση της 23ης Ιουλίου 2008 που προσέθεσε το άρθρο 61-1 σχετικά με το προκριματικό ζήτημα συνταγματικότητας [14].