«Plaidoyer» για τη διατήρηση του δυϊσμού της δικαιοσύνης, από τον Αντιπρόεδρο του Conseil d’Etat, J.-M. Sauvé - [Ευγενία Β. Πρεβεδούρου, Αν. Καθηγήτρια Νομικής ΑΠΘ]

«Plaidoyer» για τη διατήρηση του δυϊσμού της δικαιοσύνης, από τον Αντιπρόεδρο του Conseil d’Etat, J.-M. Sauvé

1. Αν και η αναδιάρθρωση των διοικητικών δικαστηρίων στο πλαίσιο συστήματος ενιαίας δικαιοδοσίας θα απαιτούσε, στη Γαλλία τουλάχιστον, μια πραγματική «επανάσταση» [P. Delvolvé, Le droit administratif, Dalloz, col. Connaissance du droit, 2002, σ. 80], λόγω του ρόλου και του καθεστώτος του Conseil d’Etat και της ιστορικής συγκυρίας που καθόρισε τη δημιουργία της διοικητικής δικαιοσύνης, το ερώτημα για την ανάγκη διατήρησης δύο διαφορετικών δικαιοδοτικών κλάδων επανέρχεται συχνά στο προσκήνιο και η συζήτηση παραμένει επίκαιρη. Μετά το αφιέρωμα της RFDA  [1990, σ. 689 επ.] στα διακόσια έτη της διοικητικής δικαιοσύνης και της AJDA [2005, σ. 1769 επ.] στο ζήτημα του μέλλοντος του δικονομικού δυϊσμού, η σχετική συζήτηση αναθερμάνθηκε πρόσφατα με τις διαφορετικές προσεγγίσεις του θέματος από τους προέδρους των ανώτατων δικαστηρίων των δύο κλάδων [1]. Ενώ ο Πρόεδρος της Cour de cassation φαίνεται ότι τάσσεται σαφώς υπέρ του συστήματος της ενιαίας δικαιοδοσίας, εκτιμώντας ότι η ύπαρξη χωριστού κλάδου διοικητικών δικαστηρίων δεν δικαιολογείται πλέον, ο Αντιπρόεδρος του Conseil d’Etat αντιπαρέρχεται το ζήτημα της διατήρησης του δικονομικού δυϊσμού και εστιάζει στον ιδιαίτερο ρόλο των διοικητικών δικαστηρίων, στην ενίσχυση των εξουσιών τους και στην αποτελεσματικότητά τους στην παροχή έννομης προστασίας. Από τη μελέτη των σχετικών κειμένων συνάγεται μάλλον ότι στο ζήτημα της επιλογής μεταξύ της ενιαίας δικαιοδοσίας ή της ύπαρξης περισσότερων δικαιοδοτικών κλάδων η έννομη τάξη δεν επιβάλλει συγκεκριμένη απάντηση [2].

2. Σε σύντομο κείμενό του της 25^ης Ιουλίου 2017, με τον τίτλο "Pour l’unité de juridiction", ο πρώτος Πρόεδρος της γαλλικής Cour de cassation, ο B. Louvel, τάχθηκε υπέρ της κατάργησης του δικονομικού δυϊσμού (πολιτικής και διοικητικής δικαιοσύνης). Αφού αναφέρθηκε εν τάχει στους ιστορικούς λόγους που οδήγησαν, στη Γαλλία, στην καθιέρωση της διοικητικής δικαιοσύνης, εξέθεσε συνοπτικά την εξέλιξη του νομικού καθεστώτος της, τη συνταγματική κατοχύρωσή της και την ενίσχυση των αρμοδιοτήτων της, αναγνωρίζοντας τον ρόλο του διοικητικού δικαστή ως εγγυητή των θεμελιωδών δικαιωμάτων, στον ίδιο βαθμό με τον πολιτικό δικαστή. Προς επίρρωση τούτου αναφέρθηκε στον έλεγχο τον οποίο ασκεί ο διοικητικός δικαστής, κατά τα δύο τελευταία έτη οπότε ισχύει στη Γαλλία η κατάσταση έκτακτης ανάγκης, στα διοικητικά μέτρα που λαμβάνονται συναφώς και ο οποίος ουδόλως υπολείπεται αυτού που ασκεί ο πολιτικός δικαστής: στο πλαίσιο της αντίστοιχης καθ’ύλην αρμοδιότητας, τόσο ο πολιτικός όσο και ο διοικητικός δικαστής «υπακούουν» στις ίδιες αξίες, στην ίδια παιδεία, στην ίδια ιεράρχηση μεταξύ του γενικού συμφέροντος και των ιδιωτικών συμφερόντων. Στο πνεύμα αυτό επισημάνθηκε ότι ο πρόσφατος νόμος που ενισχύει τον αγώνα κατά της τρομοκρατίας προέβλεψε ότι η Διοίκηση ζητεί την άδεια του πολιτικού δικαστή πριν από τη λήψη συγκεκριμένων μέτρων (έρευνες και κατασχέσεις), ενώ άλλα μέτρα (όπως ο κατ’οίκον περιορισμός) εξακολουθούν να λαμβάνονται υπό τον έλεγχο του διοικητικού δικαστή. Ανακύπτει, επομένως, το ερώτημα πώς δικαιολογείται σήμερα η ύπαρξη δύο χωριστών δικαιοδοτικών κλάδων. Ο Πρόεδρος της Cour de cassation κατέληξε ότι ούτε οι εκατέρωθεν συντεχνιακές προσεγγίσεις, ούτε οι δυσκολίες της κατάρτισης των δικαστών στο διοικητικό δίκαιο την οποία μπορεί να αναλάβει η Eθνική Σχολή Δικαστών [Ecole nationale de la magistrature], ούτε το διανοητικό ενδιαφέρον που παρουσιάζουν οι συζητήσεις ενώπιον του Δικαστηρίου άρσης των συγκρούσεων [Tribunal des conflits] συνιστούν πειστικούς λόγους για τη διατήρηση ενός συστήματος που εμφανίζεται για τον διάδικο ως ένα «από τα πιο δυσπρόσιτα μυστήρια στον δρόμο για την πρόσβαση στη δικαιοσύνη και στη διαφάνεια των θεσμών μας».

3. Στα επιχειρήματα αυτά και στην ανάγκη διατήρησης του δυϊσμού της δικαιοσύνης έχει αναφερθεί διεξοδικά ο Αντιπρόεδρος του Conseil d’Etat, ο J.-M. Sauvé, σε δύο διαδοχικές ομιλίες του στην Εθνική Σχολή Δικαστών, που απέχουν ένα έτος μεταξύ τους, απευθυνόμενος σε μελλοντικούς πολιτικούς δικαστές.

4.Η πρώτη ομιλία, της 28^ης Σεπτεμβρίου 2016, με τον τίτλο «ο δικαιοδοτικός δυϊσμός: συνέργειες και συμπληρωματικότητα» [Le dualisme juridictionnel : synergies et complémentarité], αναλύει, κατ’αρχάς, στο πλαίσιο του θετικού δικαίου, την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων και την επέμβαση του Tribunal des conflits για την άρση των συγκρούσεων. Μετά την εξέταση της ως άνω «διατεταγμένης συμπληρωματικότητας», εκθέτει τη διαδικασία του άτυπου διαλόγου που αναπτύσσεται μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων, με τη σύσταση ομάδων εργασίας που αποτελούνται από πολιτικούς και διοικητικούς δικαστές, τις αλληλεπιδράσεις, την προσέγγιση των εφαρμοστέων αρχών και τη σύγκλιση των νομικών λύσεων, η οποία εντάθηκε λόγω της αυξανόμενης επιρροής του δικαίου της Ένωσης και της ΕΣΔΑ. Για παράδειγμα, οι εν λόγω υπερεθνικές αυτές έννομες τάξεις δεν διακρίνουν μεταξύ του δημοσίου υπαλλήλου και του μισθωτού του ιδιωτικού τομέα [3] ούτε μεταξύ δημοσίων και ιδιωτικών επιχειρήσεων [4]. Η αρχή της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης είχε ως συνέπεια τη σύγκλιση ιδιωτικού και δημοσίου δικαίου τόσο από ουσιαστική όσο και από διαδικαστική σκοπιά.  Στο πνεύμα αυτό, με την απόφαση SCEA du Chéneau, το Tribunal des conflits δέχθηκε ότι όταν μια διαφορά εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, ο δικαστής της κύριας δίκης είναι αρμόδιος να εκτιμήσει τη νομιμότητα μιας πράξης, πράγμα που ισχύει τόσο για τον διοικητικό δικαστή όσον αφορά πράξη ιδιωτικού δικαίου όσο και για τον πολιτικό δικαστή όσον αφορά πράξη δημοσίου δικαίου, προκειμένου να διασφαλιστεί η πλήρης αποτελεσματικότητα του ενωσιακού δικαίου [5]. Έτσι ο πολιτικός δικαστής μπορεί ευθέως να υποβάλει προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ για τη συμβατότητα διοικητικής πράξης προς το δίκαιο της Ένωσης χωρίς να απευθυνθεί προηγουμένως στον διοικητικό δικαστή και αντιστρόφως. Τέλος αναλύονται οι νομοθετικές πρωτοβουλίες που ενίσχυσαν, μετά το 1980, τις εξουσίες του ακυρωτικού δικαστή (επιβολή προστίμου για μη συμμόρφωση, εντολές στη Διοίκηση, ασφαλιστικά μέτρα [astreintes, injonctions, procédures d’urgence]), επιτρέποντας, αφενός, την απονομή «ποιοτικής δικαιοσύνης» και, αφετέρου, την παροχή αποτελεσματικής προστασίας των ελευθεριών, ιδίως στο πλαίσιο της εφαρμογής του νόμου για την κατάσταση έκτακτης ανάγκης. Ήδη με τον νόμο της 21ης Ιουλίου 2016, που παρατείνει την κατάσταση έκτακτης ανάγκης κατόπιν του τρομοκρατικού χτυπήματος στη Νίκαια, στις 14 Ιουλίου 2016,  η διοικητική αρχή  αποκτά μεν πρόσβαση, προληπτικά, στα δεδομένα που έχουν αποθηκευθεί σε πληροφοριακό σύστημα, αλλά μπορεί να τα επεξεργαστεί μόνον αφού λάβει την άδεια του διοικητικού δικαστή, ο οποίος αποφαίνεται εντός 48 ωρών. Το Conseil d’Etat ασκεί πλήρη έλεγχο της νομιμότητας και της αναγκαιότητας των μέτρων αυτών, έχει δε ήδη υποβάλει 4 ερωτήματα ως προς τη συνταγματικότητα διατάξεων του νόμου αυτού στο Conseil constitutionnel. Η ομιλία κλείνει με την παρατήρηση ότι η ύπαρξη δύο δικαιοδοτικών κλάδων δεν συνιστά πηγή πολυπλοκότητας, αλλά παράγοντα εμπλουτισμού, συμπληρωματικότητας και συνεργειών με στόχο τη βελτίωση της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας της δημόσιας υπηρεσίας της δικαιοσύνης.

5. Εκτενέστερη και άκρως κατατοπιστική είναι η πρόσφατη παρέμβαση του J.-M. Sauvé, της 21^ης Ιουλίου 2017, με τον τίτλο «διάλογος μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων» [Dialogue entre les deux ordres de juridiction]. Το πρώτο μέρος είναι αφιερωμένο στην ανάλυση της γένεσης και των αρμοδιοτήτων της διοικητικής δικαιοσύνης. Ο δυϊσμός της δικαιοσύνης είναι η συνέπεια συγκεκριμένων συγκυριών και μιας μακράς ιστορικής παράδοσης. Οφείλεται σε μια ιδιαίτερη αντίληψη της διάκρισης των εξουσιών στην Γαλλία, ειδικότερα δε στην επιθυμία των ηγετών της Επανάστασης να αποτρέψουν την επέμβαση της δικαστικής εξουσίας στις αρμοδιότητες της Διοίκησης και την ενδεχόμενη παράλυση της λειτουργίας της. Αναφερόμενος στο άρθρο 16 της Διακήρυξης των δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη και στη διάκριση των εξουσιών κατά τον Montesquieu, ο J.-M. Sauvé αναλύει τον νόμο της 16^ης και 24^ης Αυγούστου 1790 που περιέχει τα κυριότερα μέτρα για την «υποταγή» της δικαστικής εξουσίας στις άλλες εξουσίες, με έμφαση την απαγόρευση στα δικαστήρια να μετέχουν ευθέως ή εμμέσως στην άσκηση της νομοθετικής εξουσίας και να εμποδίζουν ή να αναστέλλουν την εκτέλεση κειμένων του νομοθετικού σώματος που κυρώνονται από τον βασιλέα, επί ποινή παράβασης υπηρεσιακών καθηκόντων [άρθρο 10 του νόμου της 16^ης και 24^ης Αυγούστου 1790]. Όσον αφορά τη σχέση δικαστικής και εκτελεστικής εξουσίας, προβλέφθηκε ρητώς ότι η «δικαστική λειτουργία είναι διακριτή και θα παραμείνει πάντοτε χωριστή από τη διοικητική λειτουργία. Οι δικαστές δεν θα μπορούν, επί ποινή παράβασης καθήκοντος, να διαταράξουν, καθ’οιονδήποτε τρόπο, τις ενέργειες των διοικητικών αρχών ούτε να προσαγάγουν ενώπιόν τους τα διοικητικά όργανα λόγω των ενεργειών τους» [άρθρο 13 του νόμου της 16^ης και 24^ης Αυγούστου 1790]. Η απαγόρευση αυτή επαναλαμβάνεται, λόγω των συχνών παραβιάσεών της, μερικά χρόνια αργότερα: «απαγορεύεται στα δικαστήρια να επιλαμβάνονται διοικητικών πράξεων οιασδήποτε κατηγορίας» [διάταγμα της 16^ης fructidor έτους ΙΙΙ]. Η αυστηρή ερμηνεία και εφαρμογή της αρχής αυτής κατέληξε στη λεγόμενη «γαλλική αντίληψη της διάκρισης των εξουσιών» [6] και η δυσπιστία έναντι των δικαστών οδήγησε στον αποκλεισμό των πολιτικών δικαστηρίων [tribunaux judiciaires] από την επίλυση των διοικητικών διαφορών [7]. Ενώ λοιπόν η διάκριση των εξουσιών απαιτούσε να μην μπορεί η μια εξουσία να είναι ταυτόχρονα εκτελεστική και δικαστική, η γαλλική επαναστατική αντίληψη απέκλεισε από τον έλεγχο του δικαστή κάθε διοικητική ενέργεια. Η διοικητική δικαιοσύνη γεννήθηκε από το ως ανω παράδοξο : από την ακαμψία ενός δόγματος που ωθήθηκε στα άκρα, σε σημείο που να αυτοαναιρείται. Στο πνεύμα αυτό, η επίλυση των διαφορών που προκαλούσε η διοικητική δραστηριότητα ανατέθηκε στην ίδια τη Διοίκηση, που ως προς την αρμοδιότητα αυτή λειτουργούσε σαν δικαστής. Με άλλα λόγια, η διοικητική δικαιοσύνη γεννήθηκε προοδευτικά από ένα κενό, από την έλλειψη δικαστή.

6. Στη συνέχεια, ο  J.-M. Sauvé περιγράφει συνοπτικά το ιστορικό της γένεσης της διοικητικής δικαιοσύνης. Κατά τη διάρκεια της επανάστασης, η Κυβέρνηση καθιέρωσε ένα μηχανισμό ιεραρχικής προσφυγής, το σύστημα του «υπουργού-δικαστή» [ministre-juge] : οι υπουργοί ήσαν οι «δικαστές του κοινού δικαίου» [juges de droit commun] για την εκδίκαση σε πρώτο βαθμό των διαφορών μεταξύ της Διοίκησης και των διοικουμένων. Η ιδρυτική πράξη της διοικητικής δικαιοσύνης εντοπίζεται στο άρθρο 52 του Συντάγματος του έτους VIII, το οποίο δημιούργησε ένα Conseil d’Etat «αρμόδιο για τη σύνταξη των νομοσχεδίων και των κανονιστικών πράξεων της δημόσιας διοίκησης και για την επίλυση των διαφορών που αναφύονται σε διοικητικό επίπεδο». Λίγους μήνες αργότερα, ο νόμος της 28 pluviôse του έτους VIII (17 février 1800) ίδρυσε τα νομαρχιακά συμβούλια, με πρόεδρο τον νομάρχη, αρμόδια για την επίλυση ορισμένων διοικητικών διαφορών, τα οποία, με το διάταγμα του 1953 [8]μετατράπηκαν σε διοικητικά δικαστήρια και έγιναν οι δικαστές του κοινού δικαίου των διοικητικών διαφορών. Αρχικά, ο δικαιοδοτικός ρόλος του Conseil d’Etat περιοριζόταν στις υποθέσεις για τις οποίες ο νόμος προέβλεπε τη δυνατότητα προσφυγής κατά της απόφασης του υπουργού ενώπιον του αρχηγού του κράτους. Με διάταγμα της 11^ης Ιουνίου 1806, ο Ναπολέων ίδρυσε εντός του Conseil d’Etat επιτροπή διοικητικών διαφορών (commission du contentieux), προάγγελο του σημερινού δικαιοδοτικού τμήματος (section du contentieux). Μια πράξη νομοθετικού περιεχομένου της 12^ης Μαρτίου 1831 καθιέρωσε τη δημοσιότητα των συνεδριάσεων καθώς και τους commissaires du roi, οι οποίοι ονομάσθηκαν στη συνέχεια commissaires du gouvernement και από το 2009 δημόσιοι εισηγητές (rapporteurs publics) [9]. Την ίδια περίπου εποχή η νομολογία δημιούργησε την αίτηση ακύρωσης [10]. Παρά την προοδευτική δικαστικοποίηση της διαδικασίας, πρόκειται για ένα σύστημα « παρακρατημένης δικαιοσύνης » [justice retenue] : την απόφαση που προετοίμαζε το Conseil d’Etat υπέγραφε τελικώς ο αρχηγός του κράτους, ο οποίος ακολουθούσε σχεδόν πάντα τη γνώμη του Conseil. Μετά την πτώση της Δεύτερης Αυτοκρατορίας ο νόμος της 24ης Μαΐου 1872 καθιέρωσε την εγκατάλειψη του ως άνω συστήματος και την εγκαθίδρυση του συστήματος της αποκαλούμενης «justice déléguée», η οποία απονέμεται από το Conseil d’Etat «στο όνομα του γαλλικού λαού». Το συμβολικό αυτό μέτρο ακολούθησε η εγκατάλειψη της θεωρίας του ministre- juge με την απόφαση Cadot της 13ης Δεκεμβρίου 1889, η οποία αναγνώρισε στο Conseil d’Etat γενική αρμοδιότητα για την επίλυση των διοικητικών διαφορών, ακόμη και χωρίς προηγούμενη παρέμβαση υπουργού, και ολοκλήρωσε την καθιέρωση του Conseil d’Etat ως δικαστηρίου. Υπάρχει έκτοτε στη Γαλλία ο κλάδος των πολιτικών δικαστηρίων, αρμόδιος για την επίλυση αστικών και ποινικών διαφορών, και ο κλάδος των διοικητικών δικαστηρίων, που κρίνουν τη νομιμότητα των διοικητικών πράξεων και την ευθύνη της δημόσιας εξουσίας, διαφαλίζοντας μια «δικονομική εποπτεία» (tutelle contentieuse) [11] επί του συνόλου των διοικητικών αρχών. Η διοικητική δικαιοσύνη απέκτησε, στη συνέχεια, συνταγματική βάση χάρη στο Conseil constitutionnel, με δύο θεμελιώδεις αποφάσεις, της 22ας Ιουλίου 1980, η οποία επιβεβαιώνει την ανεξαρτησία του διοικητικού δικαστή [12] και της 23ης Ιανουαρίου 1987 [13], που καθορίζει την ύπαρξη σκληρού πυρήνα αρμοδιότητας υπέρ του διοικητικού δικαστή. Ο δυϊσμός εντάσσεται στο εξής, εμμέσως αλλά σαφώς, στο Σύνταγμα, από τη συνταγματική αναθεώρηση της 23ης Ιουλίου 2008 που προσέθεσε το άρθρο 61-1 σχετικά με το προκριματικό ζήτημα συνταγματικότητας [14].