"Η ενδικοφανής διαδικασία επίλυσης διαφορών: αποτελεσματικό μέσο ελέγχου της Διοίκησης σε εποχή οικονομικής κρίσης;" [της Σταυρούλας Κτιστάκη, Αναπληρώτριας Καθηγήτριας του Τμήματος Κοινωνικής Διοίκησης του Δημοκρίτειου Πανεπιστημίου Θράκης και Παρέδρου του ΣτΕ]

Εισαγωγή

Αποτελεί κοινό τόπο ότι η Διοίκηση στο πλαίσιο του σύγχρονου παρεμβατικού κράτους του 21ου αιώνα διαδραματίζει ένα σημαντικό ρόλο για την επίκαιρη, αποτελεσματική και ποιοτική άσκηση των δικαιωμάτων εκ μέρους των πολιτών. Η Διοίκηση δέχεται καθημερινά μεγάλο αριθμό αιτημάτων με ποικίλο περιεχόμενο, εκδίδει μεγάλο αριθμό διοικητικών πράξεων, αναπτύσσει δράσεις προς επίτευξη των στόχων των επιμέρους πολιτικών, προβαίνει σε σειρά υλικών ενεργειών προς εκτέλεση των διοικητικών πράξεων που έχει εκδώσει και εμφανίζει γενικότερα πολυδιάστατη δραστηριότητα. Τούτο έχει ως αναπόφευκτη συνέπεια βραδείς ρυθμούς στην άσκηση της διοικητικής λειτουργίας και την αναποτελεσματικότητα της Ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης.

Πολλές προσπάθειες έχουν καταβληθεί με συνεχή προγράμματα διοικητικού εκσυγχρονισμού, χωρίς εμφανή τουλάχιστον θετικά αποτελέσματα. Ο αυτοέλεγχος της Διοίκησης και η προσπάθεια διόρθωσης των πλημμελειών των πράξεών της από τα δικά της όργανα αποτελεί κεντρικό στόχο πολλών εκσυγχρονιστικών τάσεων. Η παρούσα μελέτη επιχειρεί να αναλύσει τη σημασία της ενδικοφανούς προσφυγής ως μορφής αυτοελέγχου της Διοίκησης και να διαγνώσει εάν η καθιέρωση της υποχρεωτικής ενδικοφανούς διαδικασίας σε όλες τις διοικητικές διαφορές θα ήταν δυνατό να δώσει αποτελεσματικές λύσεις στις δυσλειτουργίες της Δημόσιας Διοίκησης την εποχή της κρίσης.

Ι. Η ενδικοφανής προσφυγή ως μορφή αυτοελέγχου της Διοίκησης

Ο θεσμός της ενδικοφανούς προσφυγής εντάσσεται στο πλαίσιο του διοικητικού αυτοελέγχου. Με τον όρο, δε, ενδικοφανής προσφυγή νοείται η διοικητική προσφυγή του άρθρου 25 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας [1], που παρέχει την εξουσία στη Διοίκηση να ελέγχει τις πράξεις της ως προς τη νομιμότητά τους αλλά και την ουσία της υπόθεσης. Η άσκηση της εν λόγω προσφυγής, όταν προβλέπεται από τον νόμο ως υποχρεωτική, αποτελεί προϋπόθεση για την παραδεκτή άσκηση της αίτησης ακυρώσεως και των προσφυγών ουσίας. Πρόκειται, συνεπώς, για ένα μέσο δευτεροβάθμιου ελέγχου της υπόθεσης από την ίδια τη Διοίκηση και για ένα υποχρεωτικό στάδιο της διοικητικής διαδικασίας, η μη τήρηση του οποίου επιφέρει τις νόμιμες συνέπειες, ήτοι την απώλεια του δικαιώματος δικαστικής προστασίας. Ενδιαφέρον στο σημείο αυτό παρουσιάζει η συγκριτική προσέγγιση του θεσμού [2] σε δύο έννομες τάξεις κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), καθώς και η συνοπτική παρουσίαση των αναλογιών που παρουσιάζει ο θεσμός της ειδικής ένστασης, η οποία προβλέπεται από τον Κανονισμό Υπηρεσιακής Κατάστασης των υπαλλήλων της ΕΕ.

1. Συγκριτική παρουσίαση της υποχρεωτικής διοικητικής (ενδικοφανούς) προσφυγής

α) Στη Γερμανία

Στο γερμανικό διοικητικό σύστημα, η διαδικασία της διοικητικής προσφυγής ρυθμίζεται ως υποχρεωτική και αναγκαία προϋπόθεση για την παραδεκτή άσκηση προσφυγής ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων. Συγκεκριμένα, η υποχρεωτική αυτή προσφυγή αφορά το σύνολο των διοικητικών διαφορών που υπάγονται στη δικαιοδοσία των φορολογικών δικαστηρίων, καθώς και των δικαστηρίων που είναι αρμόδια για τις υποθέσεις κοινωνικής ασφάλισης.

Σε τι συνίσταται, όμως, αυτή η υποχρεωτική διοικητική προσφυγή; Πρόκειται για ένα δεύτερο βαθμό κρίσης από τα ιεραρχικά προϊστάμενα διοικητικά όργανα, ο οποίος διενεργείται υπό τις πληρέστερες δυνατές διαδικαστικές εγγυήσεις για τον διοικούμενο. Ειδικότερα, ο ενδιαφερόμενος έχει δικαίωμα ενημέρωσης, πρόσβασης στο φάκελο, έχει ασφαλώς δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, ενώ οι αποφάσεις των δευτεροβαθμίων οργάνων που αποφαίνονται επί της υποχρεωτικής προσφυγής πρέπει να είναι ειδικώς αιτιολογημένες. Κατά των αποφάσεων, δε, αυτών των δευτεροβαθμίων οργάνων χωρεί προσφυγή ενώπιον των αρμοδίων δικαστηρίων.

Ωστόσο, από τα συγκεντρωτικά στατιστικά στοιχεία του Υπουργείου Δικαιοσύνης της Γερμανίας, σε επίπεδο τόσο ομοσπονδιακού κράτους όσο και ομόσπονδων κρατών, προκύπτει ο καθοριστικός ρόλος της υποχρεωτικής αυτής προσφυγής ως διηθητικού εργαλείου των διοικητικών υποθέσεων που φθάνουν στα δικαστήρια. Ειδικά στους τομείς της φορολογίας και της κοινωνικής ασφάλισης, όπου εκδίδεται μεγάλος αριθμός διοικητικών πράξεων σε σύντομο χρόνο με αναπόφευκτη συνέπεια την παρείσφρηση σφαλμάτων και πρόκληση βλάβης από δυσμενείς πράξεις για τους πολίτες, η βλάβη αυτή είναι δυνατό, σε μεγάλο βαθμό, να αποφευχθεί με τη διόρθωση των λαθών από την ίδια τη Διοίκηση κατά τη διαδικασία της υποχρεωτικής προσφυγής. Λόγω της αποτελεσματικότητας του θεσμού της διοικητικής αυτής προσφυγής στους συγκεκριμένους τομείς διοικητικής δράσης, τα φορολογικά και κοινωνικοασφαλιστικά δικαστήρια στη Γερμανία επέδειξαν σταθερή προσήλωση στη διατήρηση του εν λόγω θεσμού, παρά τις αμφισβητήσεις του και την προσπάθεια που επιχειρήθηκε για την άρση του υποχρεωτικού του χαρακτήρα. Σε ορισμένα μάλιστα ομόσπονδα κράτη που προχώρησαν σε ολοκληρωτική κατάργηση της διοικητικής αυτής προδικασίας μετρήθηκε στατιστικά σημαντική αύξηση της ροής των σχετικών υποθέσεων στα δικαστήρια [3].

Συνεπώς, το γερμανικό παράδειγμα αφήνει να συναχθεί ένα πρώτο συμπέρασμα: η εξοικονόμηση δαπανών που επιχειρήθηκε με την κατάργηση της ενδικοφανούς διαδικασίας εκμηδενίστηκε με την αύξηση των εξόδων λόγω της εντατικότερης λειτουργίας της δικαιοσύνης, ενώ ταυτόχρονα αυξήθηκε ο όγκος των εκκρεμών υποθέσεων στα δικαστήρια. Στο μέτρο, μάλιστα, που είχε διαπιστωθεί ότι μόνο το 5 - 15% των απορριπτόμενων ενδικοφανών προσφυγών κατέληγαν στα δικαστήρια γίνεται αντιληπτό ότι στη χώρα αυτή ο θεσμός της υποχρεωτικής διοικητικής προσφυγής λειτούργησε και ως μέσο αποσυμφόρησης της διοικητικής δικαιοσύνης.