"Η ενδικοφανής διαδικασία επίλυσης διαφορών: αποτελεσματικό μέσο ελέγχου της Διοίκησης σε εποχή οικονομικής κρίσης;" [της Σταυρούλας Κτιστάκη, Αναπληρώτριας Καθηγήτριας του Τμήματος Κοινωνικής Διοίκησης του Δημοκρίτειου Πανεπιστημίου Θράκης και Παρέδρου του ΣτΕ]

Εισαγωγή

Αποτελεί κοινό τόπο ότι η Διοίκηση στο πλαίσιο του σύγχρονου παρεμβατικού κράτους του 21ου αιώνα διαδραματίζει ένα σημαντικό ρόλο για την επίκαιρη, αποτελεσματική και ποιοτική άσκηση των δικαιωμάτων εκ μέρους των πολιτών. Η Διοίκηση δέχεται καθημερινά μεγάλο αριθμό αιτημάτων με ποικίλο περιεχόμενο, εκδίδει μεγάλο αριθμό διοικητικών πράξεων, αναπτύσσει δράσεις προς επίτευξη των στόχων των επιμέρους πολιτικών, προβαίνει σε σειρά υλικών ενεργειών προς εκτέλεση των διοικητικών πράξεων που έχει εκδώσει και εμφανίζει γενικότερα πολυδιάστατη δραστηριότητα. Τούτο έχει ως αναπόφευκτη συνέπεια βραδείς ρυθμούς στην άσκηση της διοικητικής λειτουργίας και την αναποτελεσματικότητα της Ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης.

Πολλές προσπάθειες έχουν καταβληθεί με συνεχή προγράμματα διοικητικού εκσυγχρονισμού, χωρίς εμφανή τουλάχιστον θετικά αποτελέσματα. Ο αυτοέλεγχος της Διοίκησης και η προσπάθεια διόρθωσης των πλημμελειών των πράξεών της από τα δικά της όργανα αποτελεί κεντρικό στόχο πολλών εκσυγχρονιστικών τάσεων. Η παρούσα μελέτη επιχειρεί να αναλύσει τη σημασία της ενδικοφανούς προσφυγής ως μορφής αυτοελέγχου της Διοίκησης και να διαγνώσει εάν η καθιέρωση της υποχρεωτικής ενδικοφανούς διαδικασίας σε όλες τις διοικητικές διαφορές θα ήταν δυνατό να δώσει αποτελεσματικές λύσεις στις δυσλειτουργίες της Δημόσιας Διοίκησης την εποχή της κρίσης.

Ι. Η ενδικοφανής προσφυγή ως μορφή αυτοελέγχου της Διοίκησης

Ο θεσμός της ενδικοφανούς προσφυγής εντάσσεται στο πλαίσιο του διοικητικού αυτοελέγχου. Με τον όρο, δε, ενδικοφανής προσφυγή νοείται η διοικητική προσφυγή του άρθρου 25 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας [1], που παρέχει την εξουσία στη Διοίκηση να ελέγχει τις πράξεις της ως προς τη νομιμότητά τους αλλά και την ουσία της υπόθεσης. Η άσκηση της εν λόγω προσφυγής, όταν προβλέπεται από τον νόμο ως υποχρεωτική, αποτελεί προϋπόθεση για την παραδεκτή άσκηση της αίτησης ακυρώσεως και των προσφυγών ουσίας. Πρόκειται, συνεπώς, για ένα μέσο δευτεροβάθμιου ελέγχου της υπόθεσης από την ίδια τη Διοίκηση και για ένα υποχρεωτικό στάδιο της διοικητικής διαδικασίας, η μη τήρηση του οποίου επιφέρει τις νόμιμες συνέπειες, ήτοι την απώλεια του δικαιώματος δικαστικής προστασίας. Ενδιαφέρον στο σημείο αυτό παρουσιάζει η συγκριτική προσέγγιση του θεσμού [2] σε δύο έννομες τάξεις κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), καθώς και η συνοπτική παρουσίαση των αναλογιών που παρουσιάζει ο θεσμός της ειδικής ένστασης, η οποία προβλέπεται από τον Κανονισμό Υπηρεσιακής Κατάστασης των υπαλλήλων της ΕΕ.

1. Συγκριτική παρουσίαση της υποχρεωτικής διοικητικής (ενδικοφανούς) προσφυγής

α) Στη Γερμανία

Στο γερμανικό διοικητικό σύστημα, η διαδικασία της διοικητικής προσφυγής ρυθμίζεται ως υποχρεωτική και αναγκαία προϋπόθεση για την παραδεκτή άσκηση προσφυγής ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων. Συγκεκριμένα, η υποχρεωτική αυτή προσφυγή αφορά το σύνολο των διοικητικών διαφορών που υπάγονται στη δικαιοδοσία των φορολογικών δικαστηρίων, καθώς και των δικαστηρίων που είναι αρμόδια για τις υποθέσεις κοινωνικής ασφάλισης.

Σε τι συνίσταται, όμως, αυτή η υποχρεωτική διοικητική προσφυγή; Πρόκειται για ένα δεύτερο βαθμό κρίσης από τα ιεραρχικά προϊστάμενα διοικητικά όργανα, ο οποίος διενεργείται υπό τις πληρέστερες δυνατές διαδικαστικές εγγυήσεις για τον διοικούμενο. Ειδικότερα, ο ενδιαφερόμενος έχει δικαίωμα ενημέρωσης, πρόσβασης στο φάκελο, έχει ασφαλώς δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, ενώ οι αποφάσεις των δευτεροβαθμίων οργάνων που αποφαίνονται επί της υποχρεωτικής προσφυγής πρέπει να είναι ειδικώς αιτιολογημένες. Κατά των αποφάσεων, δε, αυτών των δευτεροβαθμίων οργάνων χωρεί προσφυγή ενώπιον των αρμοδίων δικαστηρίων.

Ωστόσο, από τα συγκεντρωτικά στατιστικά στοιχεία του Υπουργείου Δικαιοσύνης της Γερμανίας, σε επίπεδο τόσο ομοσπονδιακού κράτους όσο και ομόσπονδων κρατών, προκύπτει ο καθοριστικός ρόλος της υποχρεωτικής αυτής προσφυγής ως διηθητικού εργαλείου των διοικητικών υποθέσεων που φθάνουν στα δικαστήρια. Ειδικά στους τομείς της φορολογίας και της κοινωνικής ασφάλισης, όπου εκδίδεται μεγάλος αριθμός διοικητικών πράξεων σε σύντομο χρόνο με αναπόφευκτη συνέπεια την παρείσφρηση σφαλμάτων και πρόκληση βλάβης από δυσμενείς πράξεις για τους πολίτες, η βλάβη αυτή είναι δυνατό, σε μεγάλο βαθμό, να αποφευχθεί με τη διόρθωση των λαθών από την ίδια τη Διοίκηση κατά τη διαδικασία της υποχρεωτικής προσφυγής. Λόγω της αποτελεσματικότητας του θεσμού της διοικητικής αυτής προσφυγής στους συγκεκριμένους τομείς διοικητικής δράσης, τα φορολογικά και κοινωνικοασφαλιστικά δικαστήρια στη Γερμανία επέδειξαν σταθερή προσήλωση στη διατήρηση του εν λόγω θεσμού, παρά τις αμφισβητήσεις του και την προσπάθεια που επιχειρήθηκε για την άρση του υποχρεωτικού του χαρακτήρα. Σε ορισμένα μάλιστα ομόσπονδα κράτη που προχώρησαν σε ολοκληρωτική κατάργηση της διοικητικής αυτής προδικασίας μετρήθηκε στατιστικά σημαντική αύξηση της ροής των σχετικών υποθέσεων στα δικαστήρια [3].

Συνεπώς, το γερμανικό παράδειγμα αφήνει να συναχθεί ένα πρώτο συμπέρασμα: η εξοικονόμηση δαπανών που επιχειρήθηκε με την κατάργηση της ενδικοφανούς διαδικασίας εκμηδενίστηκε με την αύξηση των εξόδων λόγω της εντατικότερης λειτουργίας της δικαιοσύνης, ενώ ταυτόχρονα αυξήθηκε ο όγκος των εκκρεμών υποθέσεων στα δικαστήρια. Στο μέτρο, μάλιστα, που είχε διαπιστωθεί ότι μόνο το 5 - 15% των απορριπτόμενων ενδικοφανών προσφυγών κατέληγαν στα δικαστήρια γίνεται αντιληπτό ότι στη χώρα αυτή ο θεσμός της υποχρεωτικής διοικητικής προσφυγής λειτούργησε και ως μέσο αποσυμφόρησης της διοικητικής δικαιοσύνης.

β) Στη Γαλλία

Ας εξετάσουμε τώρα ποιες εμπειρίες μπορούμε να αντλήσουμε από το γαλλικό διοικητικό πρότυπο, που αποτελεί εν πολλοίς μοντέλο της Ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης.

Στη χώρα αυτή τα πράγματα εξελίχθηκαν διαφορετικά. Το 2008 συντάχθηκε μια έκθεση από το Conseil d’Etat σχετικά με τη δυνατότητα ανάπτυξης των υποχρεωτικών διοικητικών προσφυγών [4]. Κατά τη σχετική εισήγηση του Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου της Γαλλίας δεν θα ήταν ευκταίο να γενικευθεί η ενδικοφανής διαδικασία σε τομείς διοικητικής δράσης όπου δεν ήταν ενδεδειγμένη η πρόβλεψή της, ούτε θα είχε θετικό αποτέλεσμα η ενοποίηση του νομικού καθεστώτος της υποχρεωτικής προσφυγής, λόγω των ιδιαιτεροτήτων κάθε έκφανσης της διοικητικής δράσης. Εξάλλου, για την αποτελεσματικότητα του θεσμού της ενδικοφανούς προσφυγής προτάθηκε να διατηρηθεί η ελαστικότητα και η ευελιξία των σχετικών διοικητικών διαδικασιών, σε αντίθεση με τη ρητή πρόβλεψη αυστηρών διαδικαστικών τύπων κατά το γερμανικό πρότυπο.

Εντέλει, ο νόμος της 17ης Μαΐου 2011, για την απλοποίηση και τη βελτίωση της ποιότητας του δικαίου [5], τροποποίησε τον βασικό νόμο της 11ης Ιουλίου 1979 για τη βελτίωση των σχέσεων μεταξύ της Διοίκησης και του πολίτη, γενικεύοντας την υποχρέωση αιτιολόγησης των αποφάσεων που απορρίπτουν τις υποχρεωτικές προσφυγές, ενώ κάτι τέτοιο δεν γινόταν δεκτό μέχρι τότε ούτε από τη νομολογία.

Παράλληλα, προβλέφθηκε διοικητική προδικασία στις διαφορές που αφορούν την υπηρεσιακή κατάσταση ορισμένων κατηγοριών κρατικών υπαλλήλων, όπως οι σωφρονιστικοί υπάλληλοι, καθώς και την πειθαρχική διαδικασία, λόγω της υφιστάμενης ειδικής σχέσης μεταξύ των διοικουμένων και της Διοίκησης, αφενός, και των ιεραρχικά προϊσταμένων και σωφρονιστικών αρχών, αφετέρου, η οποία θα οξυνόταν σε περίπτωση δικαστικής διένεξης. Έτσι, ο Γάλλος νομοθέτης προχωρεί με αργά και μελετημένα βήματα στη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της υποχρεωτικής διοικητικής προδικασίας [6].

γ) Στην Ευρωπαϊκή Ένωση

Ο δικαστής της Ένωσης (του Πρωτοδικείου και ήδη του Δικαστηρίου της Δημόσιας Διοίκησης), ερμηνεύοντας τα άρθρα 90 και 91 του Κανονισμού Υπηρεσιακής Κατάστασης των υπαλλήλων της ΕΕ, έκρινε ότι για να ασκηθεί παραδεκτά προσφυγή υπαλλήλου κατά αποφάσεως της αρμόδιας για τους διορισμούς διοικητικής αρχής έπρεπε προηγουμένως ο ενδιαφερόμενος υπάλληλος να υποβάλει στην αρχή αυτή ειδική ένσταση. Πρόκειται για μια ερμηνευτικά καθιερωμένη προκαταρτική διοικητική διαδικασία, η παράβαση της οποίας δεν άνοιγε τον δρόμο στον προσφεύγοντα στο αρμόδιο δικαστήριο της Δημόσιας Διοίκησης.

Στην πράξη, όμως, ο θεσμός αυτός δεν λειτούργησε θετικά για τους εμπλεκόμενους με την αρμόδια αρχή, η οποία συνήθως εμμένει στην αρχική της απόφαση, διότι, με τον τρόπο αυτό, ο υπάλληλος της ΕΕ έρχεται σε ευθεία αντιπαράθεση με το θεσμικό όργανο στο οποίο ανήκει. Περαιτέρω, η σύντομη προθεσμία εξέτασης της ένστασης αυτής καθώς και η φύση της δεν ευνόησαν τη φιλική διευθέτηση της διαφοράς, ούτε βελτίωσαν τη σχέση της Κοινοτικής Διοίκησης με τους υπαλλήλους της. Δεν είναι τυχαίο ότι οι σχετικές παρατηρήσεις έδωσαν επιχειρήματα σε όσους διατύπωσαν έντονες επιφυλάξεις στην καθιέρωση της υποχρεωτικής προσφυγής και στο πεδίο των δημοσιοϋπαλληλικών διαφορών [7].

2. Η ενδικοφανής διαδικασία ως προδικαστικό στάδιο στην ελληνική έννομη τάξη

Ας εγκύψουμε τώρα στα ισχύοντα στην ελληνική έννομη τάξη, όπου η ενδικοφανής διαδικασία αποτελεί μια μορφή εσωτερικού αυτο-ελέγχου της Διοίκησης, ένα μέσο δευτεροβάθμιου ελέγχου μιας διοικητικής υπόθεσης από την ίδια τη Διοίκηση [8].

Στο ερώτημα εάν η ειδική αυτή μορφή προσφυγής εμπίπτει στην έννοια της αναφοράς, όπως το εννοιολογικό της περιεχόμενο οριοθετείται από το άρθρο 10 του Συντάγματος, οι απόψεις των θεωρητικών διίστανται. Με δεδομένο, όμως, ότι η ενδικοφανής προσφυγή αποτελεί μια ειδική προσφυγή προβλεπόμενη από τον νόμο που εμπεριέχει αίτημα προς την αρμόδια διοικητική αρχή για επανεξέταση της υπόθεσης κατά τον νόμο και κατ’ουσία, η διοικητική αυτή προσφυγή έχει το εννοιολογικό γνώρισμα της αναφοράς και ως εκ τούτου, δύναται να ενταχθεί στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 10 του Συντάγματος. Συνεπώς, επί ασκήσεως ενδικοφανούς προσφυγής ενώπιον του αρμόδιου προς τούτο οργάνου υπάρχει υποχρέωση αιτιολογημένης απάντησης από τη Διοίκηση.

Παράλληλα έχει νομολογιακά καθιερωθεί η υποχρέωση ενημέρωσης του διοικουμένου για την υποχρέωση εξάντλησης της ενδικοφανούς διαδικασίας πριν από την προσφυγή του στη δικαιοσύνη [9]. Τούτο έχει ως αποτέλεσμα η εκπρόθεσμη άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής να θεωρείται παραδεκτή, αν το εκπρόθεσμο της άσκησής της οφείλεται σε μη ενημέρωση από τα αρμόδια όργανα ή ακόμη και στην εσφαλμένη ενημέρωση του πολίτη ως προς την υποχρέωση και τον χρόνο άσκησής της.

Ακόμη, σε περίπτωση άσκησης της προσφυγής ενώπιον αναρμόδιου οργάνου ενεργοποιείται ούτως ή άλλως η διάταξη του άρθρου 25 § 3 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, σύμφωνα με την οποία το όργανο στο οποίο κατατέθηκε η προσφυγή οφείλει να τη διαβιβάσει στο αρμόδιο όργανο το αργότερο μέσα σε 5 ημέρες.

Το κύριο, όμως, χαρακτηριστικό της ενδικοφανούς προσφυγής στο ελληνικό διοικητικό σύστημα είναι ότι, όταν προβλέπεται από τον νόμο η άσκησή της πρέπει να ασκηθεί υποχρεωτικά από τον διοικούμενο, να εξαντληθεί δηλαδή η σχετική διαδικασία προκειμένου να ανοίξει ο δρόμος προς τα διοικητικά δικαστήρια. Το σχετικό, δε, δικαίωμα προσφυγής στη δικαιοσύνη αναγνωρίζεται όχι μόνο στον ίδιο τον διοικούμενο, σε περίπτωση σιωπηρής ή ρητής απόρριψης της προσφυγής του, αλλά και στη διοικητική αρχή, έστω και αν η τελευταία στρέφεται κατά των πράξεων των δικών της οργάνων, πρόκειται δηλαδή για ενδοστρεφή προσφυγή, κατά το πρότυπο της ενδοστρεφούς δίκης.

Μια από τις πιο πολυπληθείς περιπτώσεις ενδοστρεφούς προσφυγής είναι αυτή που ασκείται από οργανισμούς κοινωνικής ασφάλισης, όπως ιδίως από όργανα του ΙΚΑ κατά πράξεων Τοπικής Διοικητικής Επιτροπής [10]. Πράγματι, προκειμένου να αποφευχθεί η υπερφόρτωση των διοικητικών δικαστηρίων με υποθέσεις κοινωνικής ασφάλισης ο νομοθέτης καθιέρωσε ως υποχρεωτικό το στάδιο διοικητικής επίλυσης των αμφισβητήσεων κοινωνικοασφαλιστικού χαρακτήρα από Τοπικές Διοικητικές Επιτροπές του ΙΚΑ. Ο προηγούμενος διοικητικός έλεγχος από τις Επιτροπές αυτές κατίσχυσε εν όψει της συγκρότησής τους, που παρέχει τα εχέγγυα αμερόληπτης και αντικειμενικής κρίσης. Περαιτέρω, μάλιστα, προβλέφθηκε νομοθετικά, μετά από κάποιες αμφιταλαντεύσεις του νομοθέτη [11], η δυνατότητα και του Διευθυντή του ΙΚΑ να προσφύγει κατά των πράξεων των εν λόγω Επιτροπών που δικαιώνουν τους ασφαλισμένους.

Εξάλλου, ενδικοφανής διαδικασία προβλέπεται και από τον Υπαλληλικό Κώδικα [12] κατά των αποφάσεων των αρμόδιων οργάνων για την επιβολή πειθαρχικών κυρώσεων. Ειδικότερα, προβλέπεται η άσκηση ένστασης κατά αποφάσεων πειθαρχικά προϊσταμένου ή κατά αποφάσεων πειθαρχικού συμβουλίου, με τις οποίες επιβάλλονται πειθαρχικές ποινές σε υπαλλήλους που υποπίπτουν σε πειθαρχικά παραπτώματα. Η άσκηση της ένστασης αυτής αποτελεί προϋπόθεση του παραδεκτού της υπαλληλικής προσφυγής στο Συμβούλιο της Επικρατείας ή στο Διοικητικό Εφετείο.

Μια άλλη γνωστή κατηγορία αμφισβητήσεων στις οποίες είναι υποχρεωτική η εξάντληση της ενδικοφανούς διαδικασίας, η οποία –για τον λόγο αυτό– ονομάζεται προδικαστική προσφυγή, είναι η κατηγορία των διαφορών που γεννώνται κατά τη σύναψη δημοσίων έργων ή προμηθειών. Η συγκεκριμένη μάλιστα προσφυγή αποτελεί τη μοναδική περίπτωση στην ελληνική νομοθεσία όπου μία διοικητική προσφυγή αποτελεί όρο όχι μόνο για την παραδεκτή άσκηση του ενδίκου μέσου αλλά και για την υποβολή αίτησης προσωρινής δικαστικής προστασίας [13].

Μετά τη συνοπτική παρουσίαση του θεσμού της ενδικοφανούς διαδικασίας και τη λειτουργία του στην ευρωπαϊκή και εθνική έννομη τάξη καλούμαστε να δούμε ποιες είναι οι προοπτικές αυτής της μορφής διοικητικού αυτοελέγχου σε εποχή οικονομικής κρίσης.

ΙΙ. Οι προοπτικές του διοικητικού αυτοελέγχου σε εποχή οικονομικής κρίσης

Σήμερα 5 και πλέον έτη μετά την εμφάνιση της οικονομικής κρίσης, η ανάγκη για την ουσιαστική μεταρρύθμιση της λειτουργίας της διοίκησης, παρά τις προσπάθειες που έχουν καταβληθεί, εξακολουθεί να είναι περισσότερο απαραίτητη από ποτέ. Οι πάγιες, ενδημικές παθογένειες που χαρακτηρίζουν το ρυθμιστικό περιβάλλον της Ελληνικής Διοίκησης σε συνδυασμό με τις αδυναμίες στην ταχεία απονομή της δικαιοσύνης αποτελούν σημαντικά εμπόδια στους στόχους για δημοσιονομική εξυγίανση και ανάπτυξη της παραγωγικότητας της χώρας. Βασικοί γενεσιουργοί παράγοντες των παραπάνω παθογενειών είναι το έλλειμμα διοικητικής ικανότητας, με άλλα λόγια η αδυναμία των δημοσίων υπηρεσιών να υποστηρίξουν τη διαδικασία παραγωγής των ρυθμίσεων και να εφαρμόσουν αποτελεσματικά τις ρυθμίσεις που αφορούν τη διοικητική λειτουργία. Το δαιδαλώδες, συχνά αντιφατικό και συνεχώς μεταβαλλόμενο θεσμικό πλαίσιο, η μη τήρηση των αρχών της καλής νομοθέτησης και η έλλειψη λειτουργικής κωδικοποίησης των διατάξεων συμβάλλουν εν πολλοίς στη δημιουργία πολλών διοικητικών αμφισβητήσεων και στην περαιτέρω επιβάδυνση της απονομής της δικαιοσύνης. Παρά τις αξιόλογες προσπάθειες αντιμετώπισης της καθυστέρησης της επίλυσης διαφορών από την ελληνική δικαιοσύνη, η παθογένεια αυτή επιδεινώνεται και λόγω της ανεπάρκειας εναλλακτικών μηχανισμών αποτελεσματικής διαχείρισης διοικητικών αμφισβητήσεων πριν αυτές φτάσουν στα δικαστήρια. Έτσι, όπως θα καταδειχθεί πιο κάτω, τα μέτρα που λήφθηκαν υπήρξαν σε μεγάλο βαθμό αποσπασματικά και γι’ αυτό, αναποτελεσματικά.

1. Η πρόσφατη θεσμοθέτηση της υποχρεωτικής ενδικοφανούς προσφυγής για τη διοικητική επίλυση φορολογικών διαφορών

Η προσπάθεια για την εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών και ο εξορθολογισμός των δαπανών, που επιδιώκεται διακαώς στην παρούσα κρίση που διανύουμε, συνδυάζεται και με τη λήψη μέτρων για τη βελτίωση της λειτουργίας της διοίκησης και, κυρίως, την αναμόρφωση της φορολογικής νομοθεσίας και τον εκσυγχρονισμό της φορολογικής διοίκησης. Προς την κατεύθυνση αυτή ψηφίστηκε ο νόμος 4174/2013 [14], με τίτλο «Φορολογικές διαδικασίες και άλλες διατάξεις». Σκοπός του νόμου αυτού, όπως αναφέρεται ρητά στην Εισηγητική του Έκθεση, ήταν «να έχει η χώρα και η φορολογική διοίκηση στη διάθεσή της ένα σύγχρονο φοροελεγκτικό πλαίσιο που θα διασφαλίζει την είσπραξη των εσόδων του Δημοσίου και θα επανασυστήνει δεσμούς εμπιστοσύνης και συνεργασίας μεταξύ φορολογούμενου πολίτη και κράτους». Στο πλαίσιο αυτό, θεσπίσθηκε ένας Κώδικας Φορολογικής Διαδικασίας, ο οποίος παρακολουθεί τις διεθνείς πρακτικές, είναι απλοποιημένος και εύληπτος, με σκοπό τη διευκόλυνση των φορολογουμένων στη συνεργασία τους με τη Διοίκηση.

Ως βασικό εργαλείο για την πραγμάτωση του σκοπού αυτού, ο ίδιος ο νόμος θεωρεί την καθιέρωση της διοικητικής διαδικασίας της ενδικοφανούς προσφυγής επί φορολογικών αμφισβητήσεων, η οποία πλέον διενεργείται από την Υπηρεσία Εσωτερικής Επανεξέτασης της Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Εσόδων του Υπουργείου Οικονομικών. Η γενίκευση ως υποχρεωτικής της ενδικοφανούς προσφυγής στις φορολογικές διαφορές θεσπίσθηκε για να εξυπηρετήσει τις περιπτώσεις υποθέσεων που επιδέχονται άμεσης επίλυσης, καθώς και για να λειτουργήσει σαν στάδιο προ-ελέγχου σε υποθέσεις που πρόκειται να εισαχθούν ενώπιον της διοικητικής δικαιοσύνης. Με τη νομοθετική αυτή καθιέρωση επιδιώκεται να αναδειχθούν τα βασικά νομικά ζητήματα που ανακύπτουν σε φορολογικές αμφισβητήσεις και να έχουν τεθεί υπό επεξεργασία από την ίδια τη φορολογική διοίκηση τα πραγματικά ζητήματα που χρήζουν τεχνικών αναλύσεων και παρατηρήσεων, ώστε να μη φτάνουν στο κατώφλι της δικαιοσύνης. Ειδικότερα, σύμφωνα με τη σχετική ρύθμιση [15], ο φορολογικά υπόχρεος, εφόσον αμφισβητεί οποιαδήποτε πράξη που έχει εκδοθεί σε βάρος του από τη φορολογική διοίκηση, οφείλει να υποβάλει ενδικοφανή προσφυγή με αίτημα την επανεξέταση της πράξης, στο πλαίσιο διοικητικής διαδικασίας, από την Υπηρεσία Εσωτερικής Επανεξέτασης της Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Εσόδων.

Αξίζει, όμως, να επισημανθεί η νομοθετική πρόβλεψη της άμεσης βεβαίωσης, με την άσκηση, δηλαδή, της ενδικοφανούς προσφυγής και μάλιστα σε ποσοστό εκατό τοις εκατό (100%) του αμφισβητούμενου ποσού από τη φορολογική διοίκηση, από το οποίο καταβάλλεται ποσοστό πενήντα τοις εκατό (50%) σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις, ενώ αναστέλλεται η καταβολή του υπολοίπου. Όπως θα αναφερθεί, παρακάτω, εύλογα έχει διατυπωθεί έντονη αμφισβήτηση για τη συνταγματικότητα της νομοθετικής αυτής ρύθμισης.

Παράλληλα, διατηρείται το δικαίωμα του υπόχρεου σε ενδικοφανή προσφυγή να ασκήσει δικαστική προσφυγή κατά της βλαπτικής γι’αυτόν απόφασης της Υπηρεσίας Εσωτερικής Επανεξέτασης. Αντιθέτως, η απευθείας προσφυγή στα διοικητικά δικαστήρια κατά οποιασδήποτε πράξης που εξέδωσε η φορολογική διοίκηση καθίσταται πλέον απαράδεκτη.

Από τα μέχρι σήμερα διαθέσιμα στοιχεία [16] παρατηρείται ότι από τις υποβληθείσες ενδικοφανείς προσφυγές μόλις ένα 10 - 12% έγιναν δεκτές ή εν μέρει δεκτές. Η επανεξέταση της πράξης μιας διοικητικής αρχής –δυσμενούς μάλιστα για τον διοικούμενο– από μια άλλη διοικητική αρχή και οι δυνατότητες διόρθωσής της κρίνεται ως προς την αντικειμενικότητα της κρίσης. Πράγματι, κατά την πρόβλεψη εξωδικαστικής επίλυσης διαφορών διαπιστώνονται βασικές ελλείψεις στις διαδικασίες, και συγκεκριμένα:

1) ελλείψεις διαδικαστικών εγγυήσεων υπέρ του διοικουμένου, όπως του δικαιώματος για προηγούμενη ακρόαση ή για εκπροσώπηση του ενδιαφερομένου από δικηγόρο ή ακόμη η υποχρέωση ειδικής αιτιολογίας των αποφάσεων των αποφαινόμενων επιτροπών

2) ασάφεια σχετικά με τη δυνατότητα προβολής νέων λόγων κατά τη συγκεκριμένη διοικητική προδικασία, η οποία έτσι δυσχεραίνει τη θέση του διοικουμένου και καθιστά τελικά την ενδικοφανή προσφυγή ένα στάδιο «προετοιμασίας» για την άσκηση προσφυγής ενώπιον των δικαστηρίων

3) τέλος, διαπιστώνεται υπέρμετρη επιβάρυνση για τον φορολογούμενο, στο μέτρο που η άσκηση της ενδικοφανούς αυτής προσφυγής προϋποθέτει, όπως αναφέρθηκε, την ταυτόχρονη εκ μέρους του καταβολή του 50% της φορολογικής απαίτησης. Ο φορολογούμενος καλείται, δηλαδή, να καταβάλει το 50% μιας απαίτησης του Ελληνικού Δημοσίου, η οποία ακόμη δεν έχει γεννηθεί, αφού, όσο εκκρεμεί η προδικασία της ενδικοφανούς προσφυγής, δεν έχει εκδοθεί ατομική πράξη φορολογικού καταλογισμού. Αξίζει, μάλιστα, να αναφερθεί ότι το 94% των αιτημάτων αναστολής πληρωμής κατέληξαν σε απορριπτική απόφαση.

Επιπρόσθετα, διαπιστώνεται ελλιπής παρακολούθηση και αξιολόγηση του έργου της αρμόδιας Διεύθυνσης Επίλυσης Διαφορών, με αποτέλεσμα να μην υπάρχει επαρκής γνώση της φύσης των υποθέσεων που επιλύονται και του χρόνου μέσα στον οποίο εκδίδονται οι αποφάσεις της [17].

Ο υποχρεωτικός λοιπόν χαρακτήρας της προβλεπόμενης φορολογικής προσφυγής και η ολοκλήρωση της έκδοσης της καταλογιστικής πράξης από άλλη δημόσια υπηρεσία από αυτήν που πραγματοποίησε τον φορολογικό έλεγχο, και μάλιστα μετά τον έλεγχο του νόμω και ουσία βάσιμου των ενεργειών της φορολογικής Αρχής, δημιουργεί διάφορα ερωτήματα:

- Πώς συμβιβάζεται με τις εγγυήσεις του κράτους δικαίου η υποχρεωτική αυτή προδικασία, η οποία –κατά γενική αντίληψη– δημιουργεί τελικά μόνον αδικαιολόγητη καθυστέρηση στη δυνατότητα του φορολογούμενου να προσφύγει στη δικαιοσύνη; Για ποιον λόγο θα πρέπει ο φορολογούμενος να περάσει τη βάσανο της προηγούμενης υποχρεωτικής διοικητικής κρίσης, πριν μπορέσει να προσφύγει στη δικαιοσύνη; Για ποιον λόγο μάλιστα θα πρέπει να υποστεί ο φορολογούμενος το βάρος αυτό, αφού ήδη η εμπειρία της λειτουργίας της Ειδικής Επιτροπής Φορολογικών Ελέγχων του Υπουργείου Οικονομικών [18] είναι αρνητική. Ιδίως, διότι η τελευταία αυτή Επιτροπή, παρά τις προσπάθειές της και το περιορισμένο ποσοτικά αντικείμενό της, δεν έχει τον απαιτούμενο χρόνο για να εξετάσει ουσιαστικά τα δυσχερή νομικά προβλήματα που της τίθενται.

- Πώς θα μπορούσε να διασφαλιστεί αποτελεσματικά η μείωση του ρυθμού εισροής υποθέσεων στο δικαστικό σύστημα, ώστε να διευκολυνθεί η απρόσκοπτη άσκηση του διοικητικού έργου που αποδεικνύεται τόσο αναγκαία σε εποχή κρίσης;

Τα ερωτήματα αυτά διατυπώνονται εντονότερα εν όψει και της προτεινόμενης θέσπισης, ως υποχρεωτικής, της ενδικοφανούς διαδικασίας σε όλες τις διοικητικές διαφορές.

2. Οι αντιρρήσεις για την καθιέρωση μιας υποχρεωτικής ενδικοφανούς προσφυγής

Η θεσμοθέτηση της διοικητικής επίλυσης των φορολογικών διαφορών με την εισαγωγή της υποχρεωτικής ενδικοφανούς προσφυγής στην Υπηρεσία Εσωτερικής Επανεξέτασης της Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Εσόδων συνάντησε τις αντιρρήσεις του νομικού κόσμου [19]. Διατυπώθηκε η άποψη ότι οι ιστορικές καταβολές του συνταγματικού κανόνα της τυπικής νομιμότητας του φόρου (άρθρο 78 Σ) επιβάλλουν την έκδοση της ατομικής φορολογικής πράξης μόνον μία φορά, καθώς και την απουσία οποιουδήποτε ιεραρχικού διοικητικού ελέγχου κατά την έκδοσή της. Η ιστορική καταβολή της διάταξης αυτής προστατεύει τον φορολογούμενο από την αυθαιρεσία της εκτελεστικής εξουσίας, γεγονός που σημαίνει ότι, σε δημοκρατικά οργανωμένες κοινωνίες, η επιβολή, βεβαίωση και είσπραξη του φόρου πρέπει να έχει την αμεσότερη δυνατή έγκριση της λαϊκής κυριαρχίας.

Εντονότερες είναι οι αμφισβητήσεις από το δικαστικό και γενικότερα τον νομικό κόσμο αναφορικά με την επικείμενη θέσπιση ενός νέου θεσμού για την επίλυση των κάθε φύσης διοικητικών διαφορών από μόνιμες επιτροπές επίλυσης διοικητικών αμφισβητήσεων.

Η σχετική ρύθμιση επρόκειτο να συμπεριληφθεί στον ν. 4055/2012, ως μέσο επιτάχυνσης της διοικητικής δικαιοσύνης, αλλά τελικά, σχετική διάταξη δεν περιλήφθηκε στο νόμο αυτό. Αφορμή για τη θέσπιση της ρύθμισης αυτής συνιστά, ασφαλώς, η καθυστέρηση στην απονομή της δικαιοσύνης και η συσσώρευση πολλών υποθέσεων στα διοικητικά δικαστήρια. Σκεπτικισμό, όμως, δημιουργεί αν και κατά πόσο η εν λόγω γενικευμένη καθιέρωση της εξωδικαστικής επίλυσης των διαφορών με τη Διοίκηση θα συμβάλει ουσιαστικά στην επίλυση του προβλήματος, για το οποίο υποτίθεται ότι θεσπίζεται, εφόσον δεν διασφαλίζεται ότι τα ζητήματα χρονοκαθυστέρησης και συσσώρευσης υποθέσεων θα εκλείψουν με την ανάθεση της επίλυσης των εν λόγω διαφορών σε διοικητικές επιτροπές. Πέραν τούτου, η ρύθμιση αυτή φαίνεται να αποτελεί σημαντική μεταβολή στο σύστημα απονομής της διοικητικής δικαιοσύνης, όπως αυτό διαμορφώθηκε από το Σύνταγμα του 1975 και εντεύθεν [20].

3. Προς μια πιο ευέλικτη και ταχύτερη επίλυση διαφορών με τη Διοίκηση σε κρίσιμους τομείς για τη σύγχρονη Ελληνική Πολιτεία

Η προτεινόμενη λύση της γενίκευσης της υποχρεωτικής διοικητικής επίλυσης των διαφορών που γεννώνται μεταξύ της Διοίκησης και των πολιτών αποτελεί μεταφύτευση του αντίστοιχου θεσμού, όπως ισχύει στη Γερμανία. Ωστόσο, η αυτούσια μεταφορά ενός θεσμού σε άλλη έννομη τάξη, όπως ισχύει και για κάθε απομίμηση ενός διοικητικού παραδείγματος χωρίς λήψη υπόψη των ιδιαιτεροτήτων του διοικητικού συστήματος που το ενσωματώνει, δεν έχει πάντα τις ίδιες θετικές επιπτώσεις όπως στη χώρα προέλευσής του.

Έτσι, μπορεί να αναρωτηθεί κανείς ποια είναι η σκοπιμότητα των σχετικών ρυθμίσεων, αλλά και η προσφορότητά τους. Σε τι άραγε αποσκοπεί ο νομοθέτης με την αντικατάσταση ενός βαθμού δικαιοδοσίας από μια τέτοια επιτροπή; Στην επιτάχυνση ή στη δικαιότερη κρίση; Τι άραγε από τα δύο θα πετύχει καλύτερα μια διοικητική επιτροπή από το δικαστήριο; Πώς ένα συλλογικό διοικητικό όργανο θα επιτύχει να παράσχει υψηλότερου επιπέδου προστασία από τα δικαστήρια; Μήπως οι στόχοι αυτοί είναι ανέφικτοι; Εκτός αν με την τομή αυτήν επιδιώκεται απλά η εξοικονόμηση οικονομικών πόρων.

Αντί επιλόγου

Ο γενικευμένος χαρακτήρας της προηγούμενης άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής, τόσο ως προς το είδος των καταλαμβανόμενων από αυτές διαφορών (επίλυση όλων των διαφορών που άγονται ενώπιον των διοικητικών πρωτοδικείων), όσο και ως προς την χωρική κατανομή τους (ίδρυση περιφερειακών γραφείων και Επιτροπών σε όλη τη Χώρα), σε συνδυασμό με την ταυτόχρονη συλλήβδην κατάργηση του δευτεροβάθμιου ελέγχου ουσίας για τις υποθέσεις αυτές, μας οδηγεί στις ακόλουθες παρατηρήσεις-επισημάνσεις:

Πριν από τη θέσπιση της σχετικής ρύθμισης θα πρέπει να εξεταστεί η αποτελεσματικότητα της έως σήμερα λειτουργίας παρόμοιων διοικητικών επιτροπών κατά την επίλυση διοικητικών αμφισβητήσεων και η ταχύτητα στην επίλυση των σχετικών διαφορών.

Πράγματι, η αναδρομή στις αποφάσεις διοικητικής επίλυσης των κοινωνικοασφαλιστικών διαφορών από το έτος 1978 και εντεύθεν καταδεικνύει ότι οι στοιχειωδώς αιτιολογημένες αποφάσεις των Επιτροπών αυτών είναι ελάχιστες. Η διαπίστωση αυτή οφείλεται στην πολυνομία στο δημόσιο δίκαιο, σε συνδυασμό με τη συνεχή τροποποίηση ή αντικατάσταση των σχετικών διατάξεων και την ανάγκη ερμηνείας αυτών, χωρίς να παραγνωρίζονται οι συνθήκες αλλά και η διαδικασία με την οποία λαμβάνονται οι σχετικές αποφάσεις. Επομένως, πρέπει να επισημανθεί ότι οι αποφάσεις των διοικητικών επιτροπών που θα επιλαμβάνονται των υποχρεωτικών ενδικοφανών προσφυγών θα πρέπει να περιέχουν στο σώμα τους σαφή, εμπεριστατωμένη και επαρκή αιτιολογία.

Ζητούμενο ακόμη για την αποτελεσματικότητα του ελέγχου που θα ασκείται από τις εν λόγω διοικητικές επιτροπές αποτελεί η ανταπόκριση της Ελληνικής Διοίκησης και η αμεσότητα της συνεργασίας των οργάνων από τα οποία προήλθε αρχικά η διοικητική υπόθεση. Είναι γνωστή η συστηματική καθυστέρηση, αν όχι δυστοκία, της Διοίκησης στην αποστολή του σχετικού φακέλου στα δικαστήρια για την προετοιμασία των υποθέσεων. Θα πρέπει, συνεπώς, να αποκλειστούν οι παθογένειες που διαπιστώθηκαν στο παρελθόν από τη λειτουργία διοικητικών επιτροπών επίλυσης διαφορών, γεγονός που θα συνεπαγόταν την περαιτέρω επιβράδυνση της διοικητικής διαδικασίας.

Παράλληλα, η ύπαρξη ενός δομημένου συστήματος διαχείρισης της αρμόδιας Διεύθυνσης για τη διοικητική επίλυση διαφορών θα συνέβαλε στην αποδοτική αξιολόγηση του έργου της, στην αποτελεσματικότερη επίλυση των διοικητικών αμφισβητήσεων και τελικά, στη μείωση του αριθμού των υποθέσεων που καταλήγουν στα διοικητικά δικαστήρια.

Εν κατακλείδι, η ανάθεση της επίλυσης των κάθε είδους διοικητικών διαφορών σε ειδικής κατηγορίας όργανα, τα οποία παρεμβάλλονται μεταξύ «ενεργού» διοίκησης και διοικητικών δικαστηρίων και φαίνεται να έχουν «οιονεί» δικαιοδοτικές αρμοδιότητες, γεννά ζητήματα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, στο μέτρο που η θέσπιση των συλλογικών αυτών οργάνων συνοδεύεται από παράλληλη κατάργηση ενός βαθμού δικαιοδοσίας των δικαστηρίων. Για τον λόγο αυτό, προκειμένου ένας διοικητικός μηχανισμός υποχρεωτικής διαδικασίας επίλυσης διοικητικών διαφορών να είναι αποτελεσματικός θα πρέπει να παρέχει τις αναγκαίες εγγυήσεις δίκαιης, αντικειμενικής και αμερόληπτης κρίσης. Είναι προφανές ότι αυτό υπαγορεύεται από την ανάγκη να εμπεδωθεί η εμπιστοσύνη των πολιτών τόσο στον τρόπο λειτουργίας όσο και στην επί της ουσίας κρίση των σχετικών οργάνων, ώστε να μην εγείρονται υπόνοιες για εξαρτήσεις, υπηρεσιακές ή άλλες, ή για προθέσεις περιορισμού του δικαστικού ελέγχου της διοικητικής δράσης, ο οποίος ασκήθηκε έως σήμερα από τη διοικητική δικαιοσύνη σύμφωνα με τις συνταγματικές εγγυήσεις.

Αναμφίβολα, ένα αποτελεσματικό σύστημα επίλυσης διοικητικών διαφορών από την ίδια τη διοίκηση μπορεί να συμβάλει στην επιτάχυνση της απονομής της δικαιοσύνης. Ένα ταχύ και ευέλικτο σύστημα επίλυσης διαφορών αποτελεί, συγχρόνως, βασική προϋπόθεση για την ανάπτυξη αισθήματος εμπιστοσύνης και σταθερότητας στο ευρύ κοινωνικό σύνολο. Προς την κατεύθυνση αυτή, πρέπει να καταβληθεί προσπάθεια και για τη μείωση των δημιουργούμενων διαφορών μεταξύ πολίτη και Διοίκησης, μέσω της βελτίωσης του θεσμικού πλαισίου και της ποιότητας των διοικητικών αποφάσεων που στηρίζονται σε αυτό, ώστε να μεγιστοποιηθεί η κοινωνική ευημερία και να επιτευχθεί η δημοσιονομική εξυγίανση στην εποχή της κρίσης που διανύουμε. Και όλα αυτά, υπό το πρίσμα της βασικής αρχής ότι στις δημοκρατικές κοινωνίες οι τρεις λειτουργίες του Κράτους είναι διακριτές, συνεργάζονται μεταξύ τους αρμονικά και ασκούνται με μοναδικό γνώμονα την εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος.

---

* H μελέτη αυτή αποτελεί εμπλουτισμένη μορφή εισήγησης στο 6ο Συνέδριο Διοικητικών Επιστημόνων που διοργανώθηκε από το Τμήμα Διοίκησης Επιχειρήσεων και Οργανισμών του Τεχνολογικού Εκπαιδευτικού Ιδρύματος Πελοποννήσου στις 15 - 17 Οκτωβρίου 2015 στην Καλαμάτα με θέμα «Προκλήσεις και Δυσχέρειες Εκσυγχρονισμού της Δημόσιας Διοίκησης στην Ελλάδα, Σήμερα»

^[1] Ν. 2690/1999 (ΦΕΚ 45 Α΄/9.3.1999).

^[2] Για τη συγκριτική προσέγγιση του θεσμού, βλ. αντί άλλων τη διδακτορική διατριβή της Ευγ. Πρεβεδούρου, Les recours administratifs obligatoires. Εtude comparée des droit allemand et français, LGDJ, 1996, καθώς και την εισήγηση της ίδιας στο πλαίσιο επιμορφωτικού σεμιναρίου διοικητικών δικαστών, με θέμα: «Οι ενδικοφανείς προσφυγές ως μέσο επιτάχυνσης της διοικητικής δίκης», <www.prevedourou.gr/wp-content/uploads/2013>.

^[3] Βλ. αναλυτικά για τις πρόσφατες εξελίξεις του θεσμού αυτού στη γερμανική έννομη τάξη, Chr. Steinbeiß-Winkelmann/G. Ott, Das Widerspruchsverfahren als Voraussetzung des Gerichtszugangs in VwGO, FGO und SGG, NVwZ 2011, σ. 914.

^[4] Conseil d’État, Les recours administratifs préalables obligatoires (RAPO), La Documentation française, 2008.

^[5] LOI n° 2011-525 du 17 mai 2011 (Simplification et amélioration de la qualité de droit), JO n° 115 du 18 mai 2011.

^[6] Βλ. σχετικά J.-M. Sauvé, Les mutations de la justice administrative. Conclusions et perspectives, AJDA 22/2012, σ. 1225, καθώς και την εισήγηση της Ε. Πρεβεδούρου, με θέμα: «Οι ενδικοφανείς προσφυγές ως μέσο επιτάχυνσης της διοικητικής δίκης», ό.π., υποσημ. 2.

^[7] G. Vandersanden, Pour une réforme de la procédure préalable dans le contentieux de la fonction publique communautaire, in Liber amicorum en l’honneur de Bo Vesterdorf, Bruxelles, Bruylant, 2007, σ. 303 επ..

^[8] Βλ. αναλυτικά τη μελέτη της καθηγήτριας Μ.-Ε. Παναγοπούλου, Οι προσφυγές κατά πράξεων της Διοικήσεως ενώπιον των διοικητικών αρχών, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα - Κομοτηνή 1999 και την πρόσφατη μελέτη του Σ. Κυβέλου, Η ενδικοφανής προσφυγή, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα - Θεσσαλονίκη 2013, σ. 60 επ..

^[9] Βλ. σχετικά, Π. Βαρδακώστα, Η υποχρέωση ενημέρωσης στην ειδική διοικητική προσφυγή, Δίκη, Μάρτιος 2009, σ. 3 επ., Σ. Βλαχόπουλου, Η υποχρέωση της διοίκησης να ενημερώνει τον ενδιαφερόμενο σχετικά με τη δυνατότητα και τις προϋποθέσεις ασκήσεως της ενδικοφανούς προσφυγής, ΔιΔικ 1995, σ. 547 επ. και Π. Λαζαράτου, η διοικητική ενημέρωση του ιδιώτη ως προς την ενδικοφανή προσφυγή και τα ένδικα βοηθήματα που διαθέτει, ΔιΔικ 1995, σ. 801 επ..

^[10] Βλ. σχετικά τη μελέτη του Κ. Γώγου, Η προθεσμία άσκησης της ενδοστρεφούς προσφυγής των οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης, ΕφημΔΔ 4/2006, σ. 519 επ..

^[11] Το δικαίωμα ενδοστρεφούς δίκης από το Διευθυντή του ΙΚΑ κατά των πράξεων των Τοπικών Διοικητικών Επιτροπών του Ιδρύματος αυτού προβλέφθηκε από το άρθρο 33 παρ. 4 του ν. 702/1977 (ΦΕΚ 268 Α΄/1978), σε συνδυασμό με τις διατάξεις της παρ. 2 του άρθρου 9 του ν. 733/1977 (ΦΕΚ 309 Α΄/1977) και του άρθρου 20 του π.δ. 341/1978 (71 Α΄/1978). Η διάταξη της παραγράφου 4 του άρθρου 33 του ν. 702/1977 καταργήθηκε με τις διατάξεις της παρ. 2 του άρθρου 8 του ν. 1407/1984, αλλά επανήλθε σε ισχύ με τις διατάξεις του άρθρου 8 του ν. 1649/1986 (ΦΕΚ 149 Α΄/1986). Η δυνατότητα άσκησης της ως άνω προσφυγής από το ΙΚΑ-ΕΤΑΜ κατά πράξεων των ιδίων αυτού οργάνων, όπως χαρακτηρίζεται και η Τοπική Διοικητική Επιτροπή του Ιδρύματος αυτού, διατηρήθηκε μετά την θέσπιση του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (άρθρο 64 παρ. 2 περ. β΄ ν. 2717/1999, ΦΕΚ 97 Α΄). Ωστόσο, με την ρύθμιση του άρθρου 18 του ν. 3900/2010 (ΦΕΚ 213 Α΄/17.12.2010) καταργείται η εν λόγω δυνατότητα, ενώ τελικώς, επανήλθε σε ισχύ η διάταξη της παραγράφου 4 του άρθρου 33 του ν. 702/1977 και, συνεπώς, και το εν λόγω δικαίωμα ενδοστρεφούς δίκης για τις υποθέσεις εκείνες των οποίων το αντικείμενο υπερβαίνει το ποσό των δύο χιλιάδων (2.000,00) ευρώ, καθώς και για τις υποθέσεις που δεν αποτιμώνται σε χρήμα, έχουν όμως οικονομικές συνέπειες, σύμφωνα με το άρθρο 55 του ν. 4144/2013 (ΦΕΚ 88 Α΄/18.4.2013).

^[12] Βλ. άρθρο 142 του ν. 3528/2007 (ΦΕΚ 26 Α΄/2007), όπως ισχύει μετά την τροποποίησή του με το άρθρο δεύτερο του ν. 4057/2012 (ΦΕΚ 54 Α΄/2012).

^[13] Βλ. σχετικά, Ευγ. Πρεβεδούρου, Οι ενδικοφανείς προσφυγές ως μέσον επιτάχυνσης της διοικητικής δίκης, ΘΠΔΔ 2013, σ. 193.

^[14] Ν. 4174/2013, ΦΕΚ 170 Α΄/26.7.2013.

^[15] Βλ. άρθρο 63 του ν. 4174/2013.

^[16] Βλ. σχετικά, τη θεματική μελέτη του ΣΕΒ για την «Επιτάχυνση της απονομής της δικαιοσύνης και της επίλυσης διαφορών, προϋπόθεση για τις επενδύσεις και την ανάπτυξη», Σεπτέμβριος 2014. Η έκθεση αυτή εντάσσεται στο πλαίσιο του Επιχειρησιακού Προγράμματος «Διοικητική Μεταρρύθμιση 2007 - 2013», <http://www.sev.org.gr/Uploads/pdf/ synopsiEkthesisAponomiDikaiosinis_25914.pdf>.

^[17] Σχετικούς προβληματισμούς διατυπώνει ο Πρόεδρος του Ινστιτούτου Οικονομικών και Φορολογικών Μελετών, Γ. Κορομηλάς, στο άρθρο του: «Ενδικοφανής προσφυγή, εργαλείο γραφειοκρατικής διαδικασίας», εφημερίδα Ημερησία, 30.9.2014.

^[18] Πρόκειται για την Επιτροπή του άρθρου 70Α ν. 2238/1994 (ΦΕΚ 151 Α΄/1994), η οποία, κατόπιν προσθήκης διατάξεως με την παράγραφο 5 του άρθρου 42 ν. 4024/2011 (ΦΕΚ 226 Α΄/2011), ασχολείται μόνο με υποθέσεις άνω των 300.000 ευρώ.

^[19] Από 1.8.2013 καταργείται η Επιτροπή Διοικητικής Επίλυσης Φορολογικών Διαφορών του άρθρου 70Α του ΚΦΕ και στη θέση της λειτουργεί η Υπηρεσία Εσωτερικής Επανεξέτασης Φορολογικών Υποθέσεων. Σχετικά με τις αντιρρήσεις που διατυπώθηκαν για τη θεσμοθέτηση της υποχρεωτικής ενδικοφανούς επίλυσης των φορολογικών διαφορών, βλ. το από 15.7.2013 υπόμνημα της Ένωσης Διοικητικών Δικαστών προς τον τότε Υπουργό Δικαιοσύνης, κ. Χ. Αθανασίου, <www.edd.gr/index.php/news/23-news/announcements/89-union-memo>.

^[20] Για τους γενικότερους προβληματισμούς σχετικά με την καθιέρωση μιας υποχρεωτικής ενδικοφανούς προσφυγής, βλ. την εισήγηση της Αγγ. Λαϊνιώτη στην Ένωση Διοικητικών Δικαστών, με θέμα: Ενδικοφανείς προσφυγές: Επισημάνσεις-Παρατηρήσεις-Προτάσεις, Αθήνα, Μάρτιος 2013, <http://www.edd.gr/index.php/news/views/35-views/59-judicial-procedures>