Διαταγή (injonction) του ακυρωτικού δικαστή προς τη Διοίκηση σε απορριπτική απόφαση (ΣτΕ 2142/2016)
Μια τολμηρή απόφαση υπό το πρίσμα των εξουσιών του ακυρωτικού δικαστή που διευρύνονται νομολογιακά, είναι η ΣτΕ 2142/2016 της 7μελούς σύνθεσης του Ε΄Τμήματος, με την οποία το Δικαστήριο απέρριψε μεν την αίτηση ακύρωσης κατά της προσβαλλόμενης πράξης, αλλά απηύθυνε με το διατακτικό (χωρίς σχετικό αίτημα του διαδίκου) συγκεκριμένη διαταγή προς τη διάδικο Διοίκηση, υποδεικνύοντας επακριβώς τις ενέργειες στις οποίες οφείλει να προβεί εντός συγκεκριμένης προθεσμίας και ορίζοντας τις συνέπειες της μη συμμόρφωσής της προς τη διαταγή αυτή. Ειδικότερα, η αιτούσα εταιρεία ζήτησε την ακύρωση ενός πδ με αντικείμενο την άρση και επανεπιβολή απαλλοτρίωσης σε ακίνητο ιδιοκτησίας της. Το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η κρίση της Διοίκησης περί συνδρομής των κατά νόμον προϋποθέσεων για την επανεπιβολή της απαλλοτρίωσης, με τον χαρακτηρισμό του επίδικου ακινήτου εκ νέου ως κοινόχρηστου χώρου πρασίνου, ευρίσκει έρεισμα στα στοιχεία του φακέλου, οπότε η προσβαλλόμενη πράξη είναι κατ’αρχήν, νομίμως και επαρκώς αιτιολογημένη. Επισημαίνει, ωστόσο, ότι η Διοίκηση, κατά την εκ νέου ρύθμιση του πολεοδομικού καθεστώτος ακινήτου ως προς το οποίο συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις άρσης ρυμοτομικής απαλλοτρίωσης, μπορεί, συνεκτιμώντας τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη συνταγματικώς κατοχυρωμένη προστασία της ιδιοκτησίας και τα κριτήρια του άρθρου 24 του Συντάγματος, να κρίνει ότι η ιδιοκτησία πρέπει, για κάποιο νόμιμο λόγο, να δεσμευθεί εκ νέου, με την επανεπιβολή ρυμοτομικής απαλλοτρίωσης ή ρυμοτομικού βάρους, αρκεί να συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται η δυνατότητα άμεσης αποζημίωσης των θιγόμενων ιδιοκτητών. Εν προκειμένω, όμως, η προϋπόθεση αυτή δεν έχει εκπληρωθεί, οπότε το Δικαστήριο απέρριψε μεν την αίτηση ακύρωσης, αλλά επέβαλε ρητώς στη Διοίκηση την υποχρέωση να μεριμνήσει για τη συνδρομή της ελλείπουσας προϋπόθεσης, δηλαδή να επισπεύσει τις νόμιμες διαδικασίες προκειμένου να προβεί στην άμεση καταβολή προς την αιτούσα του ποσού της αποζημίωσης που είχε ήδη προσδιοριστεί, τάσσοντάς της μάλιστα προθεσμία ενός έτους από την κοινοποίηση της απόφασής του. Καθόρισε περαιτέρω και τις συνέπειες της μη συμμόρφωσης προς την υποχρέωση αυτή, διευκρινίζοντας ότι, στην περίπτωση αυτή, η αιτούσα, εκτός από άλλες τυχόν αξιώσεις της, θα δικαιούται σε άμεση υποβολή αιτήματος προς άρση της επιβληθείσας με την προσβαλλόμενη πράξη δέσμευσης, η οποία άρση θα είναι υποχρεωτική.
Σημειώνεται ότι η μειοψηφούσα άποψη τριών μελών του Δικαστηρίου πρότεινε την έκδοση αναβλητικής απόφασης, κατ’εφαρμογή, προφανώς του άρθρου 50 παρ. 3α του πδ 18/1989, χωρίς πάντως ρητή αναφορά της εν λόγω διάταξης, προκειμένου η διάδικος Διοίκηση να καταβάλει, εντός οκτώ μηνών από την κοινοποίηση της απόφασης, το νομίμως ορισθέν ποσό της αποζημίωσης στην αιτούσα εταιρεία. Άλλως η κρινόμενη αίτηση θα πρέπει να γίνει δεκτή λόγω της μη πλήρωσης της προϋπόθεσης της άμεσης αποζημίωσης της θιγόμενης ιδιοκτήτριας.
Παρόλο που η ανωτέρω προσέγγιση φαίνεται δικονομικά ορθή, το Δικαστήριο δεν θέλησε να παρατείνει τη δικονομική εκκρεμότητα και προτίμησε να απορρίψει την αίτηση ακύρωσης υποδεικνύοντας στη Διοίκηση τις ενέργειες στις οποίες θα πρέπει να προβεί προς άρση της πλημμέλειας, ή ακριβέστερα προς διασφάλιση της συνδρομής προϋπόθεσης που ακόμη δεν πληρούται. Εν προκειμένω, παρά την έκδοση απορριπτικής δικαστικής απόφασης, η οποία σημαίνει ότι η νομική κατάσταση δεν μεταβάλλεται, επομένως δεν ανακύπτει, κατ’αρχήν, ζήτημα συμμόρφωσης της Διοίκησης, το Δικαστήριο δεν διστάζει να απευθύνει ευθέως διαταγές (injonctions) στη Διοίκηση, προκειμένου να πληρωθεί η ελλείπουσα προϋπόθεση. Πράγματι, σε ακυρωτικές αποφάσεις του, οι οποίες συνεπάγονται υποχρέωση θετικής και αποθετικής συμμόρφωσης της Διοίκησης, το Δικαστήριο καθοδηγεί ενίοτε τα βήματα της αρμόδιας αρχής, με τον εντοπισμό, στο σκεπτικό, των ενεργειών στις οποίες αυτή οφείλει να προβεί προκειμένου να εκδώσει νομοτύπως την πράξη που ακυρώθηκε (βλ. ΣτΕ 1007/2016, με σχόλιο Ε. Πρεβεδούρου, Διασταλτική ερμηνεία της έννοιας της «εκτελεστής πράξης διοικητικής αρχής» – Οριοθέτηση του δημόσιου τομέα, ΘΠΔΔ 7/2016, σ. 668). Με τον τρόπο αυτό, το Δικαστήριο διασφαλίζει την εκτέλεση της απόφασής του, διευκολύνει τη συμμόρφωση της Διοίκησης, υπαγορεύοντάς της κατ’ ουσία τις ενέργειες στις οποίες οφείλει να προβεί και μεριμνά, εντός των ορίων των εξουσιών του, για την αποφυγή μελλοντικών ακυρώσεων. Η “καθοδήγηση” όμως αυτή αποτελεί σχεδόν πάντα τμήμα του σκεπτικού ακυρωτικής απόφασης, γίνεται δε στο πλαίσιο της αναπομπής της υπόθεσης στη Διοίκηση μετά την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης. Για παράδειγμα, αφού ακύρωσε τις πρυτανικές εκλογές του Α.Π.Θ. με την απόφαση ΣτΕ 4474/2014, το Δικαστήριο ανέπεμψε την υπόθεση στη Διοίκηση προκειμένου η διαδικασία να επαναληφθεί νομίμως από το στάδιο κατά το οποίο ακυρώθηκε και έδωσε πολύ σαφείς κατευθύνσεις για το περιεχόμενο της συμμόρφωσης, διευκρινίζοντας, στο σκεπτικό της ακυρωτικής απόφασής του, ότι το τότε Συμβούλιο Ιδρύματος του Α.Π.Θ. πρέπει να επαναλάβει τη συνεδρίασή του για κρίση των υποψηφίων προς εκλογή, αφού προηγουμένως καλέσει τον κατά τον χρόνο της ως άνω ακυρωθείσης αποφάσεώς του (20.5.2014) Πρύτανη του Α.Π.Θ., αναπληρούμενο σε περίπτωση κωλύματος από νόμιμο κατά τον ανωτέρω χρόνο αναπληρωτή του, ο οποίος δεν κωλύεται (βλ. διατύπωση οδηγιών συμμόρφωσης στο σκεπτικό αποφάσεων και σε ΣτΕ 1333/2003, 165/2004, 3666/2006, 3065 και 3076/2007).
Η απόφαση ΣτΕ 2142/2016 – η οποία συνιστά αναμφίβολα εκδήλωση δικαστικού ακτιβισμού με θετικά αποτελέσματα– διαφέρει ουσιωδώς από τις ανωτέρω περιπτώσεις, αφού απορρίπτει το ένδικο βοήθημα με συνέπεια τη διατήρηση της προσβαλλόμενης πράξη σε ισχύ. Διαπιστώνει, ωστόσο, ότι το σύννομο της προσβαλλόμενης πράξης προϋποθέτει “δυνατότητα άμεσης αποζημίωσης” της θιγόμενης από την επανεπιβολή της ρυμοτομικής απαλλοτρίωσης ιδιοκτήτριας. Για τη διάσωση, λοιπόν, της πράξης, επιβάλλει στη Διοίκηση την τήρηση συγκεκριμένης συμπεριφοράς, που διασφαλίζει τη συνδρομή της ως άνω προϋπόθεσης, εντός προθεσμίας που της τάσσει με το διατακτικό της απόφασής του. Η προσέγγιση αυτή του ακυρωτικού δικαστή θυμίζει αντίστοιχες νομολογιακές πρωτοβουλίες του γαλλικού Conseil d’Etat προς διάσωση της προσβαλλόμενης πράξης, οσάκις έκρινε ότι, παρά την πλημμέλειά της, αυτό καθαυτό το περιεχόμενο της ρύθμισης δεν ενέχει προσβολή της νομιμότητας που διέπει τη διοικητική δράση. Θα μπορούσε να αναφερθεί συναφώς η απόφαση CE, ass., 28 juin 2002, Villemain [RFDA 2002, 723, concl. Boissard, AJDA 2002, 586, chron. Donnat/Casas, RDP 2033, chron. Guettier], που εκδόθηκε επί αίτησης ακύρωσης κατά εγκυκλίου του Υπουργού Εξωτερικών, η οποία απέκλειε σαφώς, μετά τη θέσπιση του νόμου για το αστικό σύμφωνο αλληλεγγύης (PACS), πρόσωπα που συνδέονται με το σύμφωνο αυτό από ορισμένα οικονομικά πλεονεκτήματα που αναγνωρίζονται υπέρ των εγγάμων υπαλλήλων. Το Conseil d’Etat έκρινε ότι ο νόμος περί PACS δημιούργησε νέα νομική κατάσταση, οπότε στην κανονιστική εξουσία εναπόκειται να επιφέρει εντός εύλογης προθεσμίας τις αναγκαίες προσαρμογές στις εφαρμοστέες και προσβαλλόμενες εν προκειμένω διατάξεις ώστε να εξασφαλίσει τη συμβάτότητά τους προς την επελθούσα νομοθετική μεταβολή. Στη συνέχεια, υπέδειξε με παιδαγωγικό τρόπο και παραδειγματική σαφήνεια στη Διοίκηση σε τι θα πρέπει να συνίστανται οι αλλαγές καθώς και την εύλογη προθεσμία εντός της οποίας αυτές θα πρέπει να επέλθουν. Διευκρίνισε περαιτέρω ότι η παρατεταμένη αδράνεια της Διοίκησηςη (άπρακτη παρέλευση της ταχθείσας προθεσμίας) συνιστά επιγενόμενη παρανομία της προσβληθείσας ρύθμισης. Η απόρριψη, επομένως, της αίτησης ακύρωσης συνοδεύθηκε από σαφή και ρητή πρόσκληση στην κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση να προβεί στις αναγκαίες προσαρμογές της ρύθμισής της [βλ. θετική κριτική του καθηγητή R. Chapus, Georges Vedel et l'actualité d'une "notion fonctionnelle": l'intérêt d'une bonne administration de la justice, RDP 1/2003, σ. 3-18]. Απόρριψη της αίτησης ακύρωσης με ταυτόχρονη διόρθωση των ουσιαστικών σφαλμάτων της προσβαλλόμενης πράξης, την οποία ερμήνευσε ορθώς και διέταξε τη Διοίκηση να λάβει τα προσήκοντα μέτρα δημοσίευσης της εν λόγω ορθής εκδοχής, περιέχει η απόφαση CE 22 mars 2002, Caisse d’assurance-accidents agricole du Bas Rhin, RFDA 2002, σ. 664.
