"ΣΥΝΤΟΜΗ ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΑΝΑΔΡΟΜΗ ΤΟΥ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΓΙΑ ΤΗ ΔΟΜΗΣΗ ΚΑΤΟΙΚΙΑΣ ΣΤΙΣ ΕΚΤΟΣ ΣΧΕΔΙΟΥ ΠΕΡΙΟΧΕΣ ΣΥΝΑΡΤΗΣΕΙ ΤΟΥ ΠΡΟΣΩΠΟΥ ΤΟΥ ΓΗΠΕΔΟΥ ΣΕ ΚΟΙΝΟΧΡΗΣΤΗ ΟΔΟ" [ΓΕΩΡΓΙΑΣ ΣΠΗΛΙΟΠΟΥΛΟΥ, Δρ Αρχιτέκτων Μηχανικός – Πολεοδόμος στο ΥΠΕΝ]

 

Το παρόν κείμενο αποτελεί μια συνοπτική παρουσίαση των σχετικών προβλέψεων της νομοθεσίας για τη δυνατότητα ή μη, δόμησης κατοικίας στις εκτός των εγκεκριμένων σχεδίων και οικισμών περιοχές. Στόχο έχει την παρουσίαση -ιστορικά – της διαδρομής της σχετικής νομοθεσίας κατά τον τελευταίο αιώνα, εκκινώντας από τον πρώτο συγκροτημένο πολεοδομικό νόμο (Νομ. Δ/γμα της 17.7.1923) μέχρι τον Ν. 3212/2003, με τον οποίο πλέον ορίστηκε ρητώς ως υποχρεωτικό το πρόσωπο 25μ. του ακινήτου σε κοινόχρηστο δρόμο προκειμένου αυτό να δομείται. Απώτερος στόχος αποτελεί η εις βάθος κατανόηση των συνθηκών, όπου μετά τις σχετικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας (Ολ ΣτΕ 176/2023, 1206/2023, 1652/2019, 962/2018, 665/2018 7μ., κτλ) με τις οποίες το Ανώτατο Δικαστήριο έχει ερμηνεύσει τη νομοθεσία προβάλλοντας ως υποχρεωτικό το πρόσωπο των εκτός σχεδίου γηπέδων σε αναγνωρισμένη κοινόχρηστη οδό προκειμένου αυτά να καθίστανται δομήσιμα, η εκτός σχεδίου δόμηση έχει «παγώσει» και μεγάλος αριθμός ιδιοκτητών έχει βρεθεί στη δυσάρεστη θέση της μη δυνατότητας αξιοποίησης της περιουσίας του. Την σύντομη παρουσίαση του νομοθετικού πλαισίου, συνοδεύουν κάποια βασικά συμπεράσματα.

·         Με το Νομοθετικό Διάταγμα (ΝΔ) της 17.7.1923 (ΦΕΚ 228 Α΄) επιχειρήθηκε η δημιουργία πολεοδομικών σχεδίων στις οικιστικές περιοχές, με ταυτόχρονο περιορισμό της δυνατότητας δόμησης στις περιοχές χωρίς σχέδιο, κυρίως μέσω της απαγόρευσης δημιουργίας νέων δρόμων προσπέλασης. Όσες οδοί ήταν προϋφιστάμενες θεωρήθηκε ότι νομίμως υφίστανται. Ειδικότερα, με το άρθρο 20 του ΝΔ απαγορεύτηκε η διάνοιξη οδών και γενικότερα κοινόχρηστων χώρων με ιδιωτική πρωτοβουλία, απαγορεύτηκαν οι σχετικές δικαιοπραξίες και ορίστηκε ότι τέτοιες μεταβιβάσεις θεωρούνται αυτοδικαίως άκυρες (παρ. 1). Εξαιρέθηκαν ρητώς οι περιπτώσεις καλλιεργούμενων εκτάσεων, στις οποίες επετράπη η διάνοιξη αγροτικών διόδων αποκλειστικά για τη μεταφορά προϊόντων και όχι για δόμηση ή κατάτμηση των γηπέδων (παρ. 3). Οι αγροτικές αυτές οδοί, δεν συνδέθηκαν με την «πολεοδομική» έννοια της «κοινοχρησίας» καθώς αποσκοπούσαν αποκλειστικά στη δυνατότητα πρόσβασης στα καλλιεργούμενα κτήματα. Το ΝΔ προέβλεψε στο άρθ. 17, ότι η εκτός σχεδίου και εκτός ζωνών δόμηση (αυτοδίκαια οι ζώνες στα 500μ. από τα όρια των οικισμών λόγω μη καθορισμού τους), υπόκειται σε περιορισμούς που θα οριστούν με σχετικό προεδρικό διάταγμα το οποίο θα βασιστεί στην αρχή ότι δεν πρέπει να δημιουργούνται οικιστικές περιοχές εκτός σχεδίου πόλεως, (ιδιωτική ρυμοτομία) ενώ εξαίρεση στον κανόνα αυτό, αποτελούν τα έχοντας πρόσωπο σε αναγνωρισμένες από το κράτος αμαξιτές οδούς και σιδηροδρομικές γραμμές.

·         Με το Προεδρικό Διάταγμα (ΠΔ) στο ΦΕΚ 231/Α/1928, κατ’ εξουσιοδότηση του ΝΔ 1923 (το οποίο τέθηκε σε ισχύ το 1924), καθορίστηκαν οι όροι και περιορισμοί δόμησης στις εκτός σχεδίου περιοχές. Εντός των ζωνών 500μ. γύρω από τις πόλεις και τους οικισμούς επετράπη μόνο η ανέγερση κτιρίων και εγκαταστάσεων που δεν είναι συμβατές με τους οικισμούς (όπως βιομηχανίες, νοσοκομεία, κτηνοτροφικές εγκαταστάσεις κτλ). Η αρτιότητα ορίστηκε στα 2 ή στα 8 στρ. ανάλογα με τη χρήση, ενώ τα κτίρια έπρεπε να ανεγείρονται στις «ιδανικές εκτάσεις των εγκεκριμένων οδών» (δηλαδή στις νοητές επεκτάσεις τους, προκειμένου να είναι δυνατή η ακώλυτη επέκταση του σχεδίου στο μέλλον). Στην περιοχή πέραν των ζωνών των πόλεων και οικισμών, ορίστηκε ως ελάχιστη επιφάνεια γηπέδου τα 4 στρέμματα ενώ με το άρθ. 6 του ΠΔ ορίστηκε ότι κατά μήκος των εθνικών, επαρχιακών και δημοτικών οδών (και σιδηροδρομικών γραμμών), μπορεί να ανεγερθεί από μια σειρά εξοχικών κατοικιών. Συνεπώς στο αρχικό διάταγμα ρύθμισης της εκτός σχεδίου δόμησης, ορίστηκε ότι κατοικία επιτρέπεται μόνο επί του αναγνωρισμένου από το κράτος, οδικού και σιδηροδρομικού δικτύου και πάντως πέραν των 500μ. από τις πόλεις και τους οικισμούς (έτσι ώστε να αποφευχθεί η άτυπη επέκταση των οικισμών, χωρίς σχέδιο).

·         Βάσει του ΠΔ στο ΦΕΚ 421/Α/1929 που ακολούθησε (και του Ν. 3406 που αυτό κωδικοποίησε), χαρακτηρίστηκαν οι εκτός σχεδίου οδοί είτε ως εθνικές και επαρχιακές, είτε ως δημοτικές – κοινοτικές, είτε ως αγροτικές. Για την πρώτη κατηγορία (εθνικές και επαρχιακές) ορίστηκαν ειδικά κριτήρια και διαδικασίες για τον χαρακτηρισμό, σχεδιασμό, κατασκευή και συντήρησής τους. Για τη δεύτερη κατηγορία (δημοτικές – κοινοτικές) ορίστηκε ότι οι οδοί αυτές, αποτελούν εκείνες που ενώνουν οικισμούς μεταξύ τους ή με την επαρχιακή/εθνική οδό (άρθ. 4), ενώ μεταγενέστερα ορίστηκε ότι αυτές χαρακτηρίζονται με σχετική απόφαση Νομάρχη. Τέλος, ως «αγροτικές» ορίστηκαν οι οδοί που οδηγούν από τους οικισμούς στην πέριξ αυτών περιοχές (γεωργοκτηνοτροφικές), οι οποίες δεν αποτελούν αντικείμενο χαρακτηρισμού και κατά μήκος των οποίων δεν επιτρεπόταν η ανέγερση εξοχικών κατοικιών βάσει του ΠΔ ΦΕΚ 231/Α/1928.

·         Το άρθ 6 του από 1928 ΠΔ τροποποιήθηκε με το ΠΔ στο ΦΕΚ 299/Α/1929 και καθορίστηκε για όλη την εκτός σχεδίου περιοχή (εντός και εκτός ζώνης), στα έχοντας πρόσωπο 10μ. και βάθος 15μ. στις εθνικές, επαρχιακές, δημοτικές – κοινοτικές οδούς (και στις σιδηροδρομικές γραμμές) η δυνατότητα δόμησης μιας σειράς οικοδομών (όχι μόνο εξοχικών κατοικιών). Συνεπώς, ένα μόλις χρόνο μετά τη ρύθμιση της δόμησης στις εκτός σχεδίου περιοχές, η κατοικία μπορούσε πλέον να ανεγερθεί παντού εκτός ζώνης οικισμών (δεδομένου ότι το αρθ 1 περί απαγόρευσης κατοικίας εντός ζώνης συνέχισε να ισχύει), όμως είτε σε μικρά γήπεδα (ακόμα και 750 τ.μ.) εφόσον βρίσκονταν εκατέρωθεν των χαρακτηρισμένων και αναγνωρισμένων ως δημοσίων /δημοτικών οδών/ σιδηροδρομικών γραμμών, είτε σε γήπεδα μεγαλύτερα των 4 στρεμμάτων (εφόσον δεν υπήρχε πρόσωπο στο αναγνωρισμένο αυτό οδικό δίκτυο). Η προϋπόθεση όμως του προσώπου σε δρόμο, φαίνεται ότι ίσχυε και στις δύο περιπτώσεις. Κι αυτό γιατί η συνέχιση της ισχύος του άρθ 8 του από 1928 ΠΔ, σύμφωνα με το οποίο για όλες τις ανεγειρόμενες οικοδομές εκτός σχεδίου, πέραν των σαφώς οριζόμενων όρων της εκτός σχεδίου, ισχύουν οι γενικές διατάξεις περί ανεγειρόμενων οικοδομών εντός σχεδίου πόλεως, σε συνδυασμό με την απαγόρευση δημιουργίας νέων οδών με ιδιωτική πρωτοβουλία μετά το 1924 με σκοπό την αποφυγή εξάπλωσης της δόμησης οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η αναγκαιότητα προσώπου σε κοινόχρηστο δρόμο υπήρχε. Εφόσον όμως τα ακίνητα βρίσκονταν παρά του αναγνωρισμένου οδικού και σιδηροδρομικού δικτύου, το αναγκαίο μέγεθος (αρτιότητα) για να καθίστανται δομήσιμα ήταν πολύ μικρότερο από εκείνο που απαιτούνταν για όσα ακίνητα είχαν μεν πρόσωπο σε οδό, όμως, διαφορετικών χαρακτηριστικών (αποτελούσαν επομένως άλλες οδούς οι οποίες δεν ανήκαν στις χαρακτηρισμένες από το από 1929 ΠΔ, πλην βεβαίως των «αγροτικών» που ούτε χαρακτηρίζονταν, ούτε αποτελούσαν υποχρεωτικά κοινόχρηστες οδούς, αλλά εξυπηρετούσαν αποκλειστικά την απαραίτητη πρόσβαση στις καλλιεργούμενες εκτάσεις).

·         Οι ανωτέρω διατάξεις εφαρμόστηκαν για 33 έτη (πλην συμπληρώσεων – τροποποιήσεων των άρθ 5 και 6 με το ΦΕΚ 133/Δ/1960), και συγκεκριμένα μέχρι το 1962, όταν με το ΒΔ που δημοσιεύτηκε στο ΦΕΚ 142/Δ/1962, η κατά παρέκκλιση αρτιότητα των 750 τ.μ. αυξήθηκε σε 1200 τ.μ., το πρόσωπο από 10μ. σε 20μ. και το βάθος από 15 σε 35μ. Σε κάθε περίπτωση, αυτά εξακολουθούσαν να ισχύουν για τα ακίνητα με πρόσωπο στους χαρακτηρισμένους δρόμους και σιδηροδρομικές γραμμές και συγκεκριμένα για μια σειρά οικοδομών εκατέρωθεν των αξόνων, ενώ ορίστηκε εκ νέου, ότι ως δημοτικές – κοινοτικές οδοί για την εφαρμογή της νομοθεσίας αυτής, νοούνται οι μοναδικοί δρόμοι που ενώνουν οικισμούς ή συνδέουν με επαρχιακές και εθνικές οδούς.

Ενδεχομένως η αναγκαιότητα εκ νέου ορισμού της έννοιας των δημοτικών οδών για την εφαρμογή των γνωστών πλέον ως «παρεκκλίσεων της εκτός σχεδίου δόμησης», ως των οδών εκείνων που ενώνουν τους οικισμούς, αλλά πλέον ρητώς ως των κύριων/μοναδικών από τους ενδεχομένως πολλούς δρόμους που ενώνουν τους οικισμούς, προέκυψε από την εντωμεταξύ τροποποίηση του ΠΔ ΦΕΚ 421/Α/1929, με τον νεότερο Ν. 3155/1955 (ΦΕΚ 63/Α/1955) «Περί κατασκευής και συντηρήσεως οδών». Σύμφωνα με τον νεότερο αυτόν Νόμο, ως δημοτικές νοούνται πλέον «αι εξυπηρετούσαι τας πάσης φύσεως ανάγκας ενός Δήμου ή μιάς Κοινότητος εντός των διοικητικών ορίων αυτού». Επομένως, το 1955 διαχωρίστηκε ουσιαστικά η πολεοδομική έννοια της «δημοτικής οδού», η οποία χορηγεί τη δυνατότητα παρεκκλίσεων, με την οδική/συγκοινωνιακή έννοια της – επίσης – «δημοτικής οδού» που υφίσταται νομίμως και εξυπηρετεί τον Δήμο, δεν χορηγεί όμως τη δυνατότητα παρεκκλίσεων ·σε κάθε περίπτωση όμως αυτοί οι δρόμοι υφίστανται και προφανώς προσδίδουν πρόσβαση και επομένως «όριο με τον δρόμο» στα ακίνητα εκατέρωθεν.

Σημαντικό επίσης είναι ότι ενώ στο χαρακτηρισμό των οδών του κράτους έτους 1929, υπήρχε η έννοια της «αγροτικής οδού», το 1955 αυτή έπαψε να υπάρχει. Ενδεχομένως αυτό μπορεί να εξηγηθεί από τον όχι απαραίτητα κοινόχρηστο χαρακτήρα των αγροτικών οδών, ώστε αυτοί να συνιστούν οδούς του κράτους. Άλλωστε ήδη από το 1923, οι αγροτικές οδοί συνδέονταν αποκλειστικά  με τις καλλιεργούμενες εκτάσεις και δεν αφορούσαν ούτε τη δόμηση ούτε το κράτος ως υποχρέωση συντήρησης και έργων οδοποιίας. Σημαντικό δίκτυο παλαιών αγροτικών μονοπατιών έχουν κοινόχρηστο χαρακτήρα και εξυπηρετούσαν ανέκαθεν την πρόσβαση των αγροτών, βοσκών και ζώων (σε πολλές περιπτώσεις όμως μεγάλα τους τμήματα καταστράφηκαν στην πορεία του χρόνου από τη διάνοιξη δημοτικών και επαρχιακών οδών) όμως, άλλες αγροτικές οδοί διανοίχθηκαν σε ιδιωτικές εκτάσεις (που ρητώς επετράπησαν από το ΝΔ του 1923 εφόσον αυτές εξυπηρετούσαν μόνο τη μεταφορά αγροτικών προϊόντων) που στην πορεία των χρόνων περιήλθαν σε κοινή χρήση. Όσες δεν σχετίζονταν με την προσπάθεια ιδιωτικής ρυμοτόμησης και επομένως, δεν οδήγησαν στον κατακερματισμό της αγροτικής γης αποτελούν νομίμως διανοιγμένες αγροτικές οδούς. Σε κάθε περίπτωση, η κυριότητα της επιφάνειας που καταλαμβάνουν αγροτικές οδοί οι οποίες διανοίχθηκαν από ιδιώτες, είτε αυτές φαίνεται να έχουν αφεθεί σε κοινή χρήση είτε όχι, εξετάζεται από τα πολιτικά δικαστήρια και σχετίζεται με το χρόνο.

Η θέσπιση επομένως από την πολιτεία το 1955, επιπλέον των κυρίων/μοναδικών δημοτικών οδών που περιγράφονταν στη νομοθεσία του 1929, και όλων εκείνων των νομίμως υφιστάμενων δημοτικών οδών ως το σύνολο των δρόμων που εξυπηρετούν τις ανάγκες ενός Δήμου, ενισχύει το επιχείρημα ότι οι «δευτερεύουσες», μη αναγνωρισμένες δημοτικές οδοί, οι οποίες όμως κατά τη νομοθεσία εξυπηρετούσαν τις ανάγκες του Δήμου χωρίς να απαιτείται ειδική διαδικασία χαρακτηρισμού τους, αποτελούσαν τις οδούς εκείνες οι οποίες προσέδιδαν «πρόσωπο» στα ακίνητα για τα οποία δεν εφαρμόζονταν οι παρεκκλίσεις. Άλλωστε πρόκειται για αυταπόδεικτο συμπέρασμα, ότι η πρόσβαση στη δομημένη ιδιοκτησία οφείλει να είναι ακώλυτη και επομένως από δίκτυο κοινόχρηστων χώρων. Λειτουργικά, είναι εντελώς διαφορετική η προσέγγιση ανθρώπων και ζώων σε μη περιφραγμένες ιδιοκτησίες, η οποία μπορεί να γίνεται ενδεχομένως και διαμέσου τρίτων ιδιοκτησιών, από εκείνη της πρόσβασης στην ιδιοκτησία όπου υπάρχει κατοικία, η οποία οφείλει να είναι ακώλυτη, επομένως μόνο μέσω κοινόχρηστων χώρων (ή και χώρων σε «κοινή χρήση»).

·         Με το ΒΔ στο ΦΕΚ 141/Δ/1964 η αρτιότητα των 1200 τ.μ. αυξήθηκε περαιτέρω στα 2000τμ, το πρόσωπο σε 25μ., με βάθος 40μ. ενώ επετράπησαν περισσότερα του ενός κτισμάτων ανά γήπεδο, όμως μόνο επί της οδού (σε σειρά). Διατηρήθηκαν δε οι παρεκκλίσεις των 750 τ.μ. (μέχρι το 1962) και 1200 τ.μ. (μέχρι το 1964).

·         Το ΠΔ που δημοσιεύτηκε στο ΦΕΚ 307/Δ/1976, ρύθμισε ειδικότερα την κατοικία στις εκτός σχεδίου περιοχές. Αν και τιτλοφορείται ως τροποποίηση των άρθ 5 και 6 του από 1928 ΠΔ, έμμεσα τροποποίησε και το αρθ. 1 με το οποίο δεν επιτρεπόταν η εντός ζώνης ανέγερση κατοικίας. Το ΠΔ του 1976, επέτρεψε την ανέγερση κατοικιών στο σύνολο της εκτός σχεδίου περιοχής, ορίζοντας ως γενική αρτιότητα τα 4 στρ., μέγιστη επιφάνεια κάλυψης τα 200 τ.μ. με 2 ορόφους (δηλαδή 400 τ.μ. ή 10% δόμηση), απαιτούμενες αποστάσεις κτλ., ενώ διατηρήθηκαν οι παρεκκλίσεις  αρτιότητας εφόσον τα ακίνητα είχαν πρόσωπο σε νομίμως καθορισμένες/αναγνωρισμένες μέχρι τότε εθνικές, επαρχιακές, δημοτικές και κοινοτικές οδούς και σιδηροδρομικές γραμμές, ενώ τα κτίσματα έπρεπε επιπλέον να τηρούν και τις αποστάσεις ασφαλείας της υπεραστικής συγκοινωνίας (αρθ. 3). Ειδική μνεία γίνεται δε στα συγκροτήματα κατοικιών και πολυκατοικίες που ανεγέρθησαν με τον Α.Ν 395/1968 (άρθ. 3), που δεν εξετάζονται όμως εδώ. Το ΠΔ του 1976, δεν κάνει επίσης καμία αναφορά σε πρόσωπο στο οδικό δίκτυο πέραν του χαρακτηρισμένου/αναγνωρισμένου εθνικού/επαρχιακού/κύριου δημοτικού που χορηγεί τις παρεκκλίσεις. Όλες οι υπόλοιπες οδοί, αναφέρονται στα τοπογραφικά διαγράμματα, συμβόλαια κτλ ως «δημοτικές», απλά και μόνο επειδή «εξυπηρετούν τις ανάγκες του Δήμου» χωρίς ποτέ κανείς να τις χαρακτηρίσει αφού δεν υπήρχε τέτοια πρόβλεψη της νομοθεσίας. Σε περίπτωση αίτησης οικοδομικής άδειας, ο Δήμος βεβαίωνε ότι αποτελεί Δημοτική οδό, με το σκεπτικό ότι συντηρείται από αυτόν, έχει ασφαλτοστρωθεί, έχουν περάσει δίκτυα κτλ.

Ας σημειωθεί ότι στους επίσημους χάρτες της Εθνικής Στατιστικής Υπηρεσίας (1955, 1965, 1975) το οδικό δίκτυο διακρίνεται σε Εθνικό, Επαρχιακό, Κοινοτικό (δημοτικό), σε καρροποίητες οδούς (χωρίς οδόστρωμα) και τέλος σε ημιονικές οδούς (μη αμαξιτοί δρόμοι, μονοπάτια, καλντερίμια). Ως Κοινοτικό Δίκτυο δε, νοείται το σύνολο των δρόμων με οδόστρωμα και όχι μόνο οι μοναδικές οδοί που ενώνουν οικισμούς. Ας σημειωθεί επιπλέον ότι η συγκεκριμένη εποχή αφορά μια περίοδο όπου έχει ξεκινήσει η ανέγερση εξοχικών κατοικιών στις εκτός σχεδίου περιοχές, στις οποίες γίνονται κατατμήσεις προκειμένου να προκύψουν ακίνητα 4 στρεμμάτων για την προσφορότερη εκμετάλλευση της γης σε σχέση με τη δόμηση. Στην πράξη, οι κατατμήσεις αυτές γίνονταν είτε διανοίγοντας ιδιωτικά οδούς κατά παράβαση της νομοθεσίας, ώστε να χορηγηθεί η απαιτούμενη πρόσβαση, είτε αντικαθιστώντας τα μονοπάτια με δρόμους, είτε μέσω της σύστασης δουλειών διόδου, έχοντας ως συνέπεια τη δημιουργία πολλών ‘τυφλών’ – χωρίς πρόσωπο σε δρόμο – ακινήτων.

·         Με το ΠΔ που δημοσιεύτηκε στο ΦΕΚ 133/Δ/1977 αντικαταστάθηκαν τα άρθρα 1, 2 και 4 του από 1928 ΠΔ και ορίστηκε ότι εντός της ζώνης των πόλεων (500μ.) η κατοικία επιτρέπεται μόνο ως συνοδευτική εγκατάσταση των γεωργοκτηνοτροφικών χρήσεων γύρω από οικισμούς κάτω των 5000 κατοίκων (αγροικία μικρότερη από 100 τ.μ.) στα 8 στρ., ενώ οι λοιπές χρήσεις (βιομηχανία, ξενοδοχεία, νοσοκομεία, ευαγή ιδρύματα) στα 4 στρ. αρτιότητα. Φαίνεται επομένως ότι «διορθώθηκε» μεν η σιωπηρή τροποποίηση του αρθ 1 του από 1928 ΠΔ που είχε επέλθει με το από 1976 ΠΔ επιτρέποντας ουσιαστικά την κατοικία εντός ζώνης, παράλληλα όμως συνέχισε να ισχύει η πρόβλεψή του που επέτρεπε την κατοικία στα κατά παρέκκλιση γήπεδα με πρόσωπο στις εθνικές, επαρχιακές και δημοτικές οδούς, ακόμα και εντός ζώνης πόλεων, δεδομένου ότι το από 1977 ΠΔ δεν τροποποίησε το από 1976 ΠΔ (αρθ. 5 και 6).

·         Στο άρθρο 4 του ν. 651/1977 προβλέφθηκε ποινή φυλάκισης 3 μηνών έως 1 έτους καθώς και χρηματική ποινή για όποιον μεταβιβάζει την κυριότητα ακινήτων κατά παράβαση των διατάξεων του ΝΔ 1923, με το οποίο είχε απαγορευτεί η διάνοιξη οδών από ιδιώτες και άνευ σχεδιασμού. Προφανώς το πρόβλημα των παράνομων κατατμήσεων είχε πλέον γίνει τόσο έντονο που αναγκάστηκε ο νομοθέτης να επιβάλλει σκληρές ποινές, σε μια προσπάθεια αναχαίτισής του.

·         Με την παρ. 2 του άρθρου 6 του Ν. 720/1977 (καταργήθηκε το 1983 με τον ν. 1337) ορίστηκε ότι οι ιδιωτικές οδοί που έχουν σχηματιστεί πριν την ισχύ του ν. 651/1977, αποτελούν αγροτικές οδούς ενώ για τη δόμηση ισχύουν οι εκάστοτε πολεοδομικές διατάξεις. Φαίνεται επομένως ότι λίγους μήνες μετά την επιβολή των σκληρών ποινών για τη διάνοιξη ιδιωτικών οδών, ο νομοθέτης ανακάλεσε την αυστηρή διάταξη, ίσως επειδή διεφάνη το πρόβλημα έλλειψης δυνατότητας δόμησης μεγάλου αριθμού εκτός σχεδίου ακινήτων, αφού αυτά είχαν πρόσωπο σε ιδιωτικές οδούς. Με τον τρόπο αυτό, «άνοιξε» ξανά η δυνατότητα μεταβιβάσεων, ενώ παράλληλα θεωρήθηκε σιωπηρώς, ότι αφού δομείται το σύνολο της εκτός σχεδίου και δεν αναφέρεται ρητώς στη νομοθεσία η αναγκαιότητα προσώπου σε χαρακτηρισμένη/αναγνωρισμένη εθνική/επαρχιακή/δημοτική οδό, δύναται το ακίνητο να έχει πρόσβαση/πρόσωπο σε αγροτική οδό. Η διαπίστωση αυτή, προκύπτει και από το γεγονός ότι τοπογραφικά διαγράμματα της εποχής εκείνης – αλλά και πιο πρόσφατα -, παρουσιάζουν ως οικοδομήσιμα τα ακίνητα με πρόσωπο σε αγροτική οδό.

·         Δεν είναι τυχαίο ότι ένα χρόνο αργότερα καταργείται και αντικαθίσταται το από 1928 ΠΔ με νέο ΠΔ για τη ρύθμιση της εκτός σχεδίου δόμησης η οποία είχε πάρει προφανώς μεγάλες διαστάσεις. Με το ΦΕΚ 538/Δ/1978 κωδικοποιείται και εμπλουτίζεται ουσιαστικά η σχετική νομοθεσία, μεταβάλλοντας ορισμένες από τις μέχρι τότε ρυθμίσεις. Η κατοικία επιτρέπεται πλέον παντού (και εντός ζώνης), η περίφραξη των γηπέδων επίσης, στις περιπτώσεις ακινήτων μεταξύ δρόμου και θάλασσας υποχρεωτικά αυτή τοποθετείται εσώτερα κατά 3μ ώστε να εξασφαλίζεται η ελεύθερη πρόσβαση στη θάλασσα, καθορίζεται γενική αρτιότητα στα 4 στρ. ενώ για όσα ακίνητα υφίσταντο τον 4ο/1977 εντός ζώνης, αρτιότητα τα 2 στρ. Διατηρούνται επίσης οι προγενέστερες παρεκκλίσεις των 750, 1200 και 2000τμ στα έχοντας πρόσωπο στις εθνικές, επαρχιακές και κύριες/μοναδικές δημοτικές οδούς, ενώ ενσωματώνονται για την κατοικία οι διατάξεις του από 1976 ΠΔ,  με μέγιστη δόμηση τα 200τμ, στα βιομηχανικά κτίρια ορίζεται ΣΔ 0,9, στα νοσοκομεία 0,6, στα ξενοδοχεία 0,4 κτλ και διευρύνονται περαιτέρω οι χρήσεις (όπως ιεροί ναοί και κοινοτικά ιατρεία στα 500τμ γήπεδα). Το εν λόγω ΠΔ όπως και τα προηγούμενα, δεν κάνει καμία ευθεία αναφορά στο αναγκαίο πρόσωπο των γηπέδων πλην των περιπτώσεων παρεκκλίσεων επί του χαρακτηρισμένου/αναγνωρισμένου οδικού και σιδηροδρομικού δικτύου. Δεδομένου επομένως, ότι εξακολουθούν και ισχύουν παράλληλα, οι προβλέψεις του ΝΔ του 1923 σε συνδυασμό με τον ΓΟΚ 1973 που ήδη είχε τεθεί σε ισχύ (ΝΔ 8/73) με αρκετές διατάξεις του οποίου να ρυθμίζουν και τη δόμηση στα εκτός σχεδίου ακίνητα, προκύπτει έμμεσα η αναγκαιότητα ορίου του δομήσιμου εκτός σχεδίου ακινήτου σε κοινόχρηστο χώρο· όχι όμως ‘αναγνωρισμένο’ όπως είναι το οδικό δίκτυο των εθνικών/επαρχιακών/κύριων και μοναδικών δημοτικών οδών, αφού η νομοθεσία δεν προέβλεπε τέτοια διαδικασία αλλά ούτε και αναγκαιότητα χαρακτηρισμού των οδών.

Το κράτος και η τοπική Αυτοδιοίκηση, ουδέποτε προχώρησαν στο σχεδιασμό και την κατασκευή του δημοτικού οδικού δικτύου, παρά μόνον σε μεμονωμένες περιπτώσεις, αποδεχόμενοι σιωπηρώς τη διάνοιξη και κατασκευή του από τους ιδιώτες, οι οποίοι παρείχαν τόσο τη γη όσο και τα χρήματα για την κατασκευή του, ωφελούμενοι όμως από την υπεραξία της κατατμημένης γης.

·         Το πρόβλημα των κατατμήσεων ειδικότερα στην Αττική της εποχής εκείνης, με τις πολλαπλές προσπάθειες μεγάλων ιδιοκτητών γης να προβούν σε ιδιωτικές ρυμοτομήσεις οι οποίες όμως δεν οδηγούνταν σε πολεοδομήσεις με θεσμική ισχύ, ενώ παράλληλα μεταβιβάζονταν τα κατατμημένα εκτός σχεδίου ακίνητα σε τρίτους προς δόμηση, οδήγησε στον καθορισμό Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ), με το ΠΔ στο ΦΕΚ 707/Δ/1979 και τον καθορισμό της αρτιότητας στα 20 στρέμματα (διατηρούμενων των παρεκκλίσεων του από 1978 ΠΔ).

·         Με το ΠΔ στο ΦΕΚ 270/Δ/1985 καταργούνται και αντικαθίστανται τα περισσότερα άρθρα του από 1978 ΠΔ (όχι για τις τουριστικές εγκαταστάσεις που ρυθμίστηκαν με το ΠΔ στο ΦΕΚ 61/Δ/1988) και εξειδικεύονται περαιτέρω οι όροι και περιορισμοί δόμησης. Ως προς το πρόσωπο σε κοινόχρηστο δρόμο, ισχύουν τα ανωτέρω αναφερόμενα, ειδικά εφόσον είχε ήδη καταργηθεί με την παρ. 7 άρθ. 43 του ν. 1337/83 η εν τω μεταξύ, βάσει του άρθ. 6 παρ. 2 του Ν. 720/77 αποδοχή των παρανόμως διανοιγμένων μέχρι τις 6.10.1977 ιδιωτικών οδών, εξισώνοντάς τους με αγροτικές σε μια προσπάθεια αυτές να μπορούν να καταστούν κοινόχρηστες.

·         Ακολουθεί η δημοσίευση του ΓΟΚ 1985 (ΦΕΚ 210 Α΄) από τις διατάξεις του οποίου επίσης προκύπτει η αναγκαιότητα ύπαρξης ορίου του προς οικοδόμηση εκτός σχεδίου ακινήτου, με κοινόχρηστο δρόμο. Είναι η εποχή που εφαρμόζονται οι προβλέψεις του πρόσφατου τότε ν. 1337/83 και μέσω της Επιχείρησης Πολεοδομικής Ανασυγκρότησης (ΕΠΑ) εκπονείται ένα σημαντικό πρόγραμμα για την ένταξη στο σχέδιο περιοχών αυθαιρέτων ανά την επικράτεια που έχουν εν τω μεταξύ λάβει τη μορφή οικισμών.

·         Τα επόμενα χρόνια αλλάζει το τοπίο της πολεοδομικής νομοθεσίας, εκκινεί η εφαρμογή των δύο επιπέδων στον πολεοδομικό σχεδιασμό (Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο-1ο επίπεδο και Πολεοδομική Μελέτη-2ο επίπεδο), εκπονούνται πλέον περιβαλλοντικές μελέτες, γεωλογικές, μελέτες ρεμάτων και το σύστημα σχεδιασμού γίνεται πιο βαρύ, πολύπλοκο και χρονοβόρο. Πλέον η εκτός σχεδίου δόμηση φαίνεται ακόμα πιο ελκυστική από ότι στο παρελθόν, λόγω της άμεσης δυνατότητας δόμησης σε ακίνητα που μεταβιβάζονται σε πολύ χαμηλές τιμές δημιουργώντας σημαντική υπεραξία με την αξιοποίησή τους και το βασικότερο, δεν οφείλουν ούτε εισφορά σε γη, ούτε και σε χρήμα, εν αντιθέσει με τα εντός σχεδίου ακίνητα που και ακριβά είναι και εισφέρουν λόγω της ένταξής τους σε σχέδιο.

·         Με την παρ. 1 του άρθ. 10 Ν. 3212/2003 καθορίζεται πλέον ρητώς, ως υποχρεωτικό το πρόσωπο ελάχιστου μήκους 25μ σε κοινόχρηστη οδό. Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του νόμου, «θεσπίζεται η απαγόρευση δόμησης γηπέδων που δεν διαθέτουν πρόσωπο ικανού μήκους σε δημόσιο οδικό δίκτυο πλην εξαιρέσεων (κτίσματα για την εξυπηρέτηση ορισμένων χρήσεων του πρωτογενή τομέα που μπορούν να εξυπηρετούνται και από αγροτικούς ή δασικούς δρόμους ή μονοπάτια…)». Φαίνεται επομένως καταρχήν, ότι το 2003 ο νομοθέτης θεωρούσε ότι μέχρι τότε ήταν απαραίτητο έστω και μικρού μήκους πρόσωπο σε κοινόχρηστο δρόμο, καθώς επίσης ότι οι αγροτικοί και δασικοί δρόμοι, ενώ μπορεί να είναι κοινόχρηστοι δεν προσδίδουν στα ακίνητα το αναγκαίο πολεοδομικά πρόσωπο προκειμένου αυτά να καταστούν δομήσιμα. Στην συνοδεύουσα αιτιολογική έκθεση του νόμου, γίνεται αναφορά «στον εξορθολογισμό της δόμησης εκτός σχεδίου, στην αποτροπή δημιουργίας νέων αυθαιρέτων ιδιωτικών σχεδίων μέσω διάνοιξης ιδιωτικών δρόμων και κατατμήσεων». Να σημειωθεί ότι στο κατατεθέν νομοσχέδιο (και επομένως και στην συνοδευτική του αιτιολογική έκθεση) δεν υπήρχε η παρ. 3 του άρθρου 23 του τελικώς δημοσιευμένου νόμου, σύμφωνα με την οποία, η υποχρέωση προσώπου που ορίζει η παρ. 1 του αρθ 10, δεν ισχύει για τα ακίνητα που υφίστανται κατά τη δημοσίευση του νόμου. Η προσθήκη αυτή που έγινε εντός Βουλής, «μεταφράστηκε» στην πορεία ως μη αναγκαιότητα προσώπου σε κοινόχρηστο δρόμο για όσα ακίνητα προϋφίστανται του 2003. Άλλο όμως ο μη καθορισμός αναγκαίου ελάχιστου μήκους του ορίου με κοινόχρηστο δρόμο και άλλο η μη απαίτηση ορίου (τυφλό).

·         Με την παρ. 15 του άρθρου 20 του ν. 3937/2011, χορηγήθηκε η απαιτούμενη εξουσιοδότηση προκειμένου να εκδοθεί προεδρικό διάταγμα το οποίο να καθορίσει την έννοια του «κοινόχρηστου δρόμου» καθόσον η διάταξη του Ν. 3212/2003 όρισε μεν ως υποχρεωτικό το πρόσωπο των 25μ. σε κοινόχρηστη οδό, ουδέποτε όμως προσδιόρισε την έννοια του «κοινόχρηστου δρόμου». Η «δημοτική οδός που εξυπηρετεί όλες τις ανάγκες του Δήμου» βάσει του Ν. 3155/55, προφανώς δεν ταυτίζεται με τους νομίμως υφιστάμενους εκείνους δρόμους, που παράλληλα διαθέτουν τα κατάλληλα χαρακτηριστικά όπως ελάχιστο πλάτος, κλίση εδάφους κτλ, ώστε να καταστήσουν τα ακίνητα εκατέρων δομήσιμα. Το προβλεπόμενο αυτό ΠΔ ουδέποτε εκδόθηκε, αν και στο Υπουργείο Περιβάλλοντος προχώρησε η σύνταξη του σχεδίου του.

·         Τα τελευταία χρόνια, η νομοθεσία τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε. Πλέον προβλέπεται η κύρωση του δικτύου κοινοχρήστων οδών στις εκτός σχεδίου περιοχές, μετά την καταγραφή τους από ειδικές μελέτες και μετά την έκδοση σχετικού ΠΔ με το οποίο θα καθορίζεται ποια είναι τα χαρακτηριστικά των δρόμων οι οποίοι μπορούν να προσδώσουν πολεοδομικά το απαιτούμενο «πρόσωπο» στα ακίνητα προκειμένου αυτά να δομούνται (ισχύουσα πλέον παρ. 15 του άρθρου 20 του ν. 3937/2011).

Η ανάλυση της νομοθεσίας που προηγήθηκε, οδηγεί στα παρακάτω συνοπτικά συμπεράσματα:

1.     Από την έκδοση του ΝΔ του 1923 ήταν σαφές ότι η δόμηση κατοικίας θα πρέπει να περιορίζεται στις εντός σχεδίου και οικισμών περιοχές, με εξαίρεση τις αναγνωρισμένες και χαρακτηρισμένες από το κράτος αμαξιτές οδούς. Αυτό άλλαξε πολύ σύντομα με τη χορήγηση της δυνατότητας ανέγερσης κατοικίας σε ολόκληρη σχεδόν την εκτός σχεδίου περιοχή.

2.     Αν και στα προεδρικά διατάγματα ρύθμισης της δόμησης στις εκτός σχεδίου περιοχές, διαχρονικά από το 1928 έως το 2003, δεν υπήρχε καμία ευθεία αναφορά σε αναγκαίο πρόσωπο των ακινήτων, πλην των περιπτώσεων παρεκκλίσεων επί του χαρακτηρισμένου/αναγνωρισμένου οδικού (εθνικές/επαρχιακές/κύριες δημοτικές) και σιδηροδρομικού δικτύου, από τον συνδυασμό των διατάξεων αλλά και το αυταπόδεικτο της αναγκαιότητας ακώλυτης πρόσβασης στη δομημένη ιδιοκτησία, προκύπτει έμμεσα η αναγκαιότητα ορίου του ακινήτου σε κοινόχρηστο χώρο· ουδέποτε όμως μέχρι το 2003 καθορίστηκε το ελάχιστο μήκος του απαιτούμενου αυτού προσώπου. Άλλωστε το ότι στα παλαιά τοπογραφικά διαγράμματα (1970, 1980), εμφανίζονται «δημοτικοί δρόμοι» που ουδέποτε υπήρξαν στην πραγματικότητα, ενισχύει το επιχείρημα ότι ανέκαθεν, όφειλαν τα ακίνητα να έχουν όριο με δρόμο. Όμως η Πολιτεία μέχρι το 2003, δεν όρισε το ελάχιστο απαιτούμενο μήκος του προσώπου αυτού.

3.     Πλην του ήδη χαρακτηρισμένου/αναγνωρισμένου οδικού δικτύου (Εθνικές – Επαρχιακές – Κύριες και μοναδικές Δημοτικές οδούς) μέχρι σήμερα η Πολιτεία δεν έχει προχωρήσει στον αναγκαίο χαρακτηρισμό του «δευτερεύοντος» δημοτικού οδικού δικτύου, ούτως ώστε να καταγραφεί με σαφήνεια το Δημοτικό Δίκτυο που εξυπηρετεί τις ανάγκες κάθε Δήμου αλλά και το υποσύνολο αυτού, που διαθέτει τα κατάλληλα χαρακτηριστικά ώστε να είναι δυνατή η δόμηση στα ακίνητα που έχουν πρόσωπο σε αυτό. Αντιθέτως, το Δημόσιο αποδέχθηκε σιωπηρώς τη διάνοιξη οδών από ιδιώτες που προκειμένου είτε να αποκτήσουν πρόσβαση είτε και να κατατμήσουν, προέβαιναν σε κατασκευή και απόδοση σε κοινή χρήση.

4.     Η νομοθεσία του 1977 αποτελεί το σημαντικότερο χρονικό ορόσημο για το διαχωρισμό των ιδιωτικών διανοίξεων ώστε εκείνες που προϋφίστανται να μπορούν να νοηθούν ότι νομίμως έχουν αποδοθεί σε κοινή χρήση. Επιπλέον, η ύπαρξη αεροφωτογραφιών καλής ανάλυσης σε συνδυασμό με τα κτηματολογικά πολύγωνα που έχουν δηλωθεί, ώστε να μπορεί να τεκμηριωθεί και τεχνικά το οδικό δίκτυο σε κοινοχρησία, συνηγορεί στην αποδοχή της ημερομηνίας αυτής για την καταγραφή ως κοινόχρηστου οδικού δικτύου του προϋφιστάμενου του 1977.

5.     Μια ειδική κατηγορία των προϋφιστάμενων του 1923 οδών, αποτελούν τα ιστορικά -συνήθως- μονοπάτια, πολύ μικρού πλάτους (μπορεί να φτάνουν και το 1μ), χωμάτινα ή και σε τμήμα τους λιθόστρωτα ή με σκαλιά, ορισμένα εκατέρωθεν συνήθως με ξερολιθιά (όπου ήταν απαραίτητο) και που δεν είναι αμαξιτά. Τα μονοπάτια αυτά, προφανώς δεν αποτελούν οδούς κατά την πολεοδομική και οδική έννοια, δεν τηρούν προδιαγραφές προσβασιμότητας και ασφάλειας (ειδικότερα από οχήματα ασφαλείας, πυροσβεστικά, ασθενοφόρα), ενώ παράλληλα υπόκεινται σε καθεστώς προστασίας και μη αλλοίωσης.

6.     Το ΠΔ που θα εκδοθεί σύντομα βάσει της παρ. 15 του άρθρου 20 του ν. 3937/2011 και το οποίο θα καθορίσει τις ειδικότερες προϋποθέσεις και τα κριτήρια χαρακτηρισμού του δικτύου κοινοχρήστων οδών, έχει τη δυνατότητα να επιλύσει πολλά από τα αδιέξοδα που έχουν δημιουργηθεί τον τελευταίο αιώνα στη διαχείριση της εκτός σχεδίου δόμησης και ειδικότερα στα θέματα του αναγκαίου προσώπου σε κοινόχρηστο δρόμο μέσω της αναγνώρισης των δρόμων αυτών. Πρώτα όμως πρέπει να ολοκληρωθεί η καταγραφή του συνόλου των οδών εκτός σχεδίου, μέσω των ειδικών μελετών, των οποίων οι προδιαγραφές εκδόθηκαν με την ΥΑ στο ΦΕΚ 2671/Β/22.

Η μεγαλύτερη πληγή στην εκτός σχεδίου περιοχή, σε πολλές περιπτώσεις, δεν είναι η μικρού όγκου δόμηση, αλλά η βίαιη αλλοίωση του τοπίου μέσω του κατακερματισμού του από τους δρόμους και από τις έντονες επεμβάσεις στο έδαφος. Οι ογκώδεις περιφράξεις στις βουνοπλαγιές, η δημιουργία πεζούλων σε περιοχές μεγάλων κλίσεων που οδηγούν σε υπερβολικές εκσκαφές και εκβραχισμούς, όπως επίσης και σε αναβαθμούς με μεγάλο ύψος καθώς ακόμα και η αλλοίωση του χρώματος του εδάφους λόγω της επικείμενης βλάστησης – είτε από πράσινο σε καφέ είτε το αντίστροφο λόγω της πυκνής φύτευσης με ξένα είδη σε άνυδρα μέρη – αποτελούν θέματα που επίσης χρήζουν επέμβασης από την Πολιτεία, ίσως περισσότερο και από την ίδια τη δόμηση, εφόσον αυτή σέβεται και εντάσσεται ομαλά στο τοπίο.

Πηγή : https://nomosphysis.org.gr/