ΕλΣυν Ολ 26/2025: Δεν παραβιάζει το Σύνταγμα η απονομή πλήρους σύνταξης σε δημόσιους υπαλλήλους, που έχουν καταδικαστεί αμετάκλητα για σοβαρά ποινικά αδικήματα

 

Παραπομπή ζητήματος συνταγματικότητας στην Ολομέλεια, σύμφωνα με το άρθρο 161 παρ. 1 του ν. 4700/2020. Κατάργηση, με τη διάταξη του άρθρου 5 παρ. 1 του ν. 4488/2017, της διάταξης της περίπτωσης β΄ του άρθρου 62 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα (π.δ. 169/2007), με συνέπεια την απόληψη από επίορκο υπάλληλο, παρανομήσαντα σε βάρος του δημοσίου ή ν.π.δ.δ. και αμετακλήτως καταδικασθέντα, σύνταξης του αυτού ύψους με τον ευόρκως υπηρετήσαντα. Η νέα ρύθμιση δεν τελεί σε αντίθεση με τη συνταγματική αρχή της ισότητας (4 παρ. 1 Συντ.) και την απορρέουσα από αυτή αρχή της αξιοκρατίας. Σαφής δικαιοπολιτική επιλογή του νομοθέτη να αποσυνδέσει πλήρως την ποινικά κολάσιμη συμπεριφορά των υπαλλήλων από την οιασδήποτε έκτασης (ολική ή μερική) οριστική απώλεια του συνταξιοδοτικού δικαιώματος. Η ρύθμιση αυτή δεν δύναται να θεωρηθεί ότι εξομοιώνει αυθαίρετα ευόρκως υπηρετήσαντες και επίκορκους υπαλλήλους, δοθέντος ότι και ο επίορκος υπάλληλος παρείχε επί μακρόν υπηρεσίες επί τη βάσει νομίμως συσταθείσας δημοσιοϋπαλληλικής σχέσης, διαθέτοντας τα απαιτούμενα τυπικά προσόντα της θέσης του, έχοντας καταβάλει ασφαλιστικές εισφορές και έχοντας συμπληρώσει τις χρονικές προϋποθέσεις για τη θεμελίωση δικαιώματος σύνταξης από το Δημόσιο. Η ποινικώς κολάσιμη συμπεριφορά των υπαλλήλων δεν συνιστά πρόσφορο κριτήριο δυνάμενο να δικαιολογήσει, κατά τρόπο συνταγματικώς ανεκτό, την εξαίρεση τους από το δικαίωμα σύνταξης. Τυχόν αναλογική μείωση του ύψους της σύνταξης αμετακλήτως καταδικασθέντος υπαλλήλου που προέβη σε έκνομες δραστηριότητες κατά την άσκηση των υπηρεσιακών του καθηκόντων, θα συνιστούσε πράξη νομοθέτησης και, επομένως, ανεπίτρεπτη (άρθρο 26 Συντ.) επέμβαση του δικαστή στα έργα της νομοθετικής εξουσίας.

Αντίθετη μειοψηφία: Σε συνέχεια της διαπιστούμενης αντισυνταγματικότητας και ελλείψει ειδικής προς τούτο νομοθετικής ρύθμισης -και μέχρι τη θέσπιση αυτής- στο πλαίσιο της παροχής δικαστικής προστασίας και εφαρμογής των γενικών αρχών της αναλογικότητας και της αναλογικής ισότητας, το Δικαστήριο δύναται να προβεί σε πρωτογενή καθορισμό του ύψους της καταβλητέας σύνταξης.

Απόφαση  26/2025

ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ

ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΣΕ ΜΕΙΖΟΝΑ ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ

Συνεδρίασε δημόσια, στις 7 Δεκεμβρίου 2022, με την εξής σύνθεση: Σωτηρία Ντούνη, Προεδρεύουσα Αντιπρόεδρος, Μαρία Βλαχάκη, Άννα Λιγωμένου, Αγγελική Μαυρουδή, Μαρία Αθανασοπούλου, Ασημίνα Σαντοριναίου και Βασιλική Ανδρεοπούλου, Αντιπρόεδροι, Δημήτριος Πέππας, Γεωργία Τζομάκα, Θεολογία Γναρδέλλη, Βιργινία Σκεύη, Κωνσταντίνος Εφεντάκης, Δημήτριος Τσακανίκας, Ευφροσύνη Παπαθεοδώρου, Αργυρώ Μαυρομμάτη, Ευαγγελία Σεραφή, Γεωργία Παπαναγοπούλου, Βασιλική Πέππα, Κωνσταντίνα Σταμούλη, Ιωάννα Ρούλια, Ιωάννης Καλακίκος, Ιωάννης Βασιλόπουλος, Άννα Παπαπαναγιώτου, Ελένη Σκορδά και Νικόλαος Βόγκας, Σύμβουλοι. Γραμματέας η Ελένη Αυγουστόγλου. Γενικός Επίτροπος Επικρατείας: Σταμάτιος Πουλής.

Για να αποφανθεί, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 161 παρ. 1 του ν. 4700/2020 (Α΄ 127),  επί του παραπεμφθέντος στην Ολομέλεια, με την 1612/2022 απόφαση του ΙΙ Tμήματος, ζητήματος της αντιθέσεως ή μη των διατάξεων του άρθρου 5 παρ. 1 του ν. 4488/2017 (Α΄ 137) με τις οποίες καταργήθηκε η περίπτωση β΄ του άρθρου 62 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα (π.δ. 169/2007, Α΄ 210) ως προς το άρθρο 4 παρ. 1 του Συντάγματος.

Το ως άνω ζήτημα ανέκυψε κατά την εκδίκαση από το παραπέμψαν Τμήμα της από ...2018 έφεσης (με αριθμό βιβλίου δικογράφων ...2018) του …, κατοίκου Αθηνών (οδός …, ΤΚ …), ο οποίος εμφανίστηκε αυτοπροσώπως, κατά του Ελληνικού Δημοσίου, νομίμως εκπροσωπουμένου από τον Υπουργό Οικονομικών, ο οποίος παραστάθηκε διά του Νομικού Συμβούλου του Κράτους ΝΚ και κατά της ...2017 πράξης της Προϊσταμένης της Διεύθυνσης Κανονισμού και Εντολής Πληρωμής Πολιτικών Συντάξεων του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους. Ο Υπουργός Δικαιοσύνης, ο οποίος κλητεύθηκε σύμφωνα με τα άρθρα 42 και 178 παρ. 1 του ν. 4700/2020, παραστάθηκε, ομοίως, διά του Νομικού Συμβούλου του Κράτους ΝΚ. Το νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου με την επωνυμία «Ηλεκτρονικός Εθνικός Φορέας Κοινωνικής Ασφάλισης» (e-ΕΦΚΑ), που εδρεύει στην Αθήνα (οδός Αγίου Κωνσταντίνου 8) και εκπροσωπείται νόμιμα από τον Διοικητή του, 2 παραστάθηκε διά του ως άνω Νομικού Συμβούλου του Κράτους ΝΚ. - Η …, σύζυγος του εκκαλούντος, δεν παραστάθηκε.

Κατά τη συζήτηση που ακολούθησε, το Δικαστήριο άκουσε:

Τον δικαστικό πληρεξούσιο του Ελληνικού Δημοσίου, του e-ΕΦΚΑ και του Υπουργού Δικαιοσύνης, ο οποίος ζήτησε να γίνει δεκτό ότι οι επίμαχες διατάξεις αντίκεινται στο Σύνταγμα. Τον Επίτροπο της Επικρατείας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ο οποίος ανέπτυξε προφορικά την από 7.12.2022 γνώμη και υποστήριξε ότι η υπό κρίση διάταξη του άρθρου 5 παρ. 1 του ν. 4488/2017 δεν αντίκειται στη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 1 του Συντάγματος.

Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το Δικαστήριο συνήλθε, στις 12 Ιουνίου 2024, σε τηλεδιάσκεψη, με τη χρήση της επίσημης κρατικής πλατφόρμας ePresence.gov.gr, σύμφωνα με το άρθρο 295 παρ. 2 του ν. 4700/2020, με παρόντες τους Δικαστές που έλαβαν μέρος στη συζήτηση της υπόθεσης, εκτός από την Ευαγγελία Σεραφή, Σύμβουλο, που απουσίαζε λόγω κωλύματος (άρθρο 293 παρ. 3 εδ. α΄ του ν. 4700/2020) και τον Νικόλαο Βόγκα, Σύμβουλο, που αποχώρησε σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 18 παρ. 5 του ν. 4820/2021 και λαμβανομένου υπόψη ότι δεν ασκεί επιρροή η εντωμεταξύ επελθούσα προαγωγή της Προεδρεύουσας Αντιπροέδρου σε Πρόεδρο κατ’ άρθρ. 293 παρ. 2 του ν. 4700/2020.

Άκουσε την εισήγηση της Συμβούλου Κωνσταντίνας Σταμούλη

και αφού σκέφθηκε κατά τον νόμο

Αποφάσισε τα εξής:

1. Με την από ...2018 έφεση ο ενώπιον του ΙΙ Τμήματος εκκαλών, πρώην υπάλληλος του Υπουργείου …, επιδιώκοντας τον κανονισμό σε αυτόν σύνταξης, ζήτησε την ακύρωση της ...2017 πράξης της Προϊσταμένης της Διεύθυνσης Κανονισμού και Εντολής Πληρωμής Πολιτικών Συντάξεων του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους (Γ.Λ.Κ.), απορριπτικής της ...2017 αιτήσεώς του για την επανεξέταση της οριστικώς κριθείσας συνταξιοδοτικής υπόθεσής του, κατ’ επίκληση της διάταξης της παραγράφου 1 του άρθρου 5 του ν. 4488/2017, με την οποία καταργήθηκαν οι διατάξεις των άρθρων 62 περ. β΄ και 64 παρ. 1 του π.δ. 169/2007 (Α΄ 210) [εφεξής Συνταξιοδοτικού Κώδικα] και τη μεταρρύθμιση της ...2013 συνταξιοδοτικής πράξης του Προϊσταμένου της ίδιας ως άνω Διεύθυνσης του Γ.Λ.Κ.. Με την τελευταία αυτή πράξη, κατ’ εφαρμογή των άρθρων 62 περ. β΄ και 64 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα, ο εκκαλών απώλεσε το συνταξιοδοτικό του δικαίωμα, συνεπεία της αμετάκλητης ποινικής καταδίκης του σε συνολική ποινή κάθειρξης δέκα (10) ετών και έξι (6) μηνών και στέρηση των πολιτικών του δικαιωμάτων επί πέντε (5) έτη, για τα αδικήματα α) της ψευδούς βεβαίωσης κατ’ εξακολούθηση (σε κακουργηματική μορφή), β) της χρήσης πλαστών εγγράφων κατ’ εξακολούθηση, γ) της παθητικής δωροδοκίας κατ’ εξακολούθηση (σε βαθμό Απόφαση  26/2025 3 πλημμελήματος) και δ) της απόπειρας ενεργητικής δωροδοκίας, και εξ αυτού του λόγου μέρος της συντάξεώς του (7/10) μεταβιβάστηκε στην ήδη αποβιώσασα σύζυγό του, ....

2. Νομίμως εχώρησε η συζήτηση της υποθέσεως παρά τη δικονομική απουσία του εκκαλούντος, ο οποίος εμφανίστηκε αυτοπροσώπως στο ακροατήριο, ζήτησε να εκδικαστεί η υπόθεσή του και γνωστοποίησε τον θάνατο της συζύγου του … (σχετ. η …2020 ληξιαρχική πράξη θανάτου του Ληξιάρχου … από την οποία προκύπτει ότι η ανωτέρω απεβίωσε στις ..2020).

3. Επιληφθέν της ως άνω εφέσεως το παραπέμψαν Τμήμα, με την 1612/2022 απόφαση, ήχθη σε κρίση περί της αντισυνταγματικότητας των διατάξεων της παραγράφου 1 του άρθρου 5 του ν. 4488/2017. Ειδικότερα, έγινε δεκτό ότι η κατάργηση, με τη διάταξη του άρθρου 5 παρ. 1 του ν. 4488/2017, της διάταξης της περίπτωσης β΄ του άρθρου 62 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα, συνεπαγόμενη την απόληψη από τον επίορκο, παρανομήσαντα σε βάρος του δημοσίου ή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου (ν.π.δ.δ.) και αμετακλήτως καταδικασθέντα, υπάλληλο σύνταξης του αυτού ύψους με τον ευόρκως υπηρετήσαντα, τελεί σε αντίθεση με τη συνταγματική αρχή της ισότητας και την απορρέουσα από αυτή αρχή της αξιοκρατίας, καθώς εξομοιώνει, κατά παραβίαση αυτών, ανόμοιες καταστάσεις. Σε συνέχεια δε της διαπιστούμενης αντισυνταγματικότητας και ελλείψει ειδικής προς τούτο νομοθετικής ρύθμισης, και μέχρι τη θέσπιση αυτής, το Τμήμα προέβη σε πρωτογενή καθορισμό του ύψους της καταβλητέας σύνταξης. Κατά τον προσδιορισμό δε του ποσού της καταβλητέας σύνταξης έλαβε υπόψη τα εξής κριτήρια: i) το ποσό αυτό δεν μπορεί να ισούται με το ποσό που λαμβάνει ο ευόρκως υπηρετήσας δημόσιος υπάλληλος και μετέπειτα συνταξιούχος, καθόσον τούτο θα έθιγε, κατά τα προεκτεθέντα, την αρχή της ισότητας, ii) το ποσό αυτό πρέπει να τελεί σε κάποια αναλογία προς τις αποδοχές ενέργειας, μέρος των οποίων συνιστούν και οι καταβληθείσες ασφαλιστικές εισφορές, iii) ενόψει της αρχής της αναλογικής ισότητας και δοθέντος ότι το δικαίωμα σε σύνταξη του καταδικασθέντος, για τα ειδικώς οριζόμενα στον νόμο αδικήματα, μόνιμου υπαλλήλου στηρίζεται στη μακροχρόνια πραγματική και συντάξιμη υπηρεσία του στο δημόσιο ή σε ν.π.δ.δ., το καταβλητέο ποσό πρέπει να είναι τουλάχιστον ίσο με τα 7/10 της σύνταξης, που θα κανονιζόταν στον υπάλληλο με βάση τον συνολικό χρόνο υπηρεσίας του και iv) την αναλογία αυτή των 7/10 της σύνταξης αναγνώριζε εμμέσως και διαχρονικά και ο ίδιος ο νομοθέτης μέχρι την κατάργηση της διάταξης της παραγράφου 1 του άρθρου 64 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα, που κατά πλάσμα νόμου εξομοίωνε τον καταδικασθέντα με θανόντα και μεταβίβαζε τη σύνταξή του στα δικαιούχα πρόσωπα της οικογένειάς του. Με βάση τα ανωτέρω το Τμήμα προβαίνοντας σε μια σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία έκρινε, τελικώς, ότι ο εκκαλών πρέπει να λάβει τα 7/10 της σύνταξης που θα ελάμβανε αν δεν είχε καταδικαστεί για τα προαναφερόμενα αδικήματα. Κατόπιν δε των παραδοχών 4 αυτών παρέπεμψε, σύμφωνα με το άρθρο 100 παρ. 4 του Συντάγματος, το αναφυέν ζήτημα στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου για να αποφανθεί οριστικώς επ’ αυτού. 

4. Η ένδικη παραπομπή παραδεκτώς εισάγεται ενώπιον της Ολομέλειας, κατά τα άρθρα 161 παρ. 1 και 164 του ν. 4700/2020.

5. Στην ως άνω υπόθεση το Τμήμα διαπίστωσε ότι από τα στοιχεία του φακέλου της υπόθεσης προέκυπταν τα ακόλουθα: Με την …/2009 απόφαση του Πενταμελούς Εφετείου Θεσσαλονίκης, η οποία κατέστη αμετάκλητη μετά την έκδοση της …/2011 απόφασης του Αρείου Πάγου, ο ενώπιόν του εκκαλών, …, εν ενεργεία, κατά τον χρόνο εκείνο, υπάλληλος του Υπουργείου …, καταδικάστηκε σε συνολική ποινή κάθειρξης δέκα (10) ετών και έξι (6) μηνών και στέρηση των πολιτικών δικαιωμάτων επί πέντε (5) έτη για τα αδικήματα: α) της ψευδούς βεβαίωσης κατ’ εξακολούθηση (σε κακουργηματική μορφή), β) της χρήσης πλαστών εγγράφων κατ’ εξακολούθηση γ) της παθητικής δωροδοκίας κατ’ εξακολούθηση (σε βαθμό πλημμελήματος) και δ) της απόπειρας ενεργητικής δωροδοκίας, καταδίκη που επέσυρε και την αυτοδίκαιη έκπτωσή του από την υπηρεσία, σύμφωνα με το άρθρο 149 περ. α΄ του Υπαλληλικού Κώδικα (ν. 3528/2007, Α΄ 26). Συνεπεία της ανωτέρω αμετάκλητης καταδίκης του, η υπηρεσία του τερματίστηκε αυτοδικαίως στις ...2011, ημερομηνία δημοσίευσης της ανωτέρω …/2011 απόφασης του Αρείου Πάγου (σχετ. η ...2012 απόφαση του Υπουργού …, …). Ακολούθως, ο ίδιος υπέβαλε αίτημα για απονομή σε αυτόν σύνταξης. Με την ...2013 πράξη του Προϊσταμένου της Διεύθυνσης Κανονισμού και Εντολής Πληρωμής Πολιτικών Συντάξεων του Γ.Λ.Κ., κατ’ απόρριψη του ανωτέρω αιτήματός του, έγινε δεκτό ότι, συνεπεία της αμετάκλητης ποινικής καταδίκης του, αυτός απώλεσε το δικαίωμά του για σύνταξη, για τον λόγο δε αυτό κανονίστηκε σύνταξη κατά μεταβίβαση στην ήδη αποβιώσασα σύζυγό του …, κατ’ εφαρμογή των άρθρων 62 περ. β΄ και 64 παρ. 1 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα, με βάση τη συνολική συντάξιμη υπηρεσία του, ως τακτικού υπαλλήλου στο Υπουργείο …, από έτη 30-10-07. Η σύνταξη δε αυτή ορίστηκε πληρωτέα από ...2011 σε βάρος του δημόσιου ταμείου.  Κατά της πράξης αυτής, ο εκκαλών δεν άσκησε ένδικα βοηθήματα ή μέσα, με αποτέλεσμα αυτή να καταστεί οριστική. Ακολούθως, στις 13.9.2017 τέθηκε σε ισχύ ο ν. 4488/2017, με τη διάταξη της παραγράφου 1 του άρθρου 5 του οποίου καταργήθηκαν οι προαναφερθείσες διατάξεις των άρθρων 62 περ. β΄ και 64 παρ. 1 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα, που προέβλεπαν την απώλεια του δικαιώματος σύνταξης του καταδικασθέντος για τα συγκεκριμένα αδικήματα πρώην υπαλλήλου και τη μεταβίβαση της σύνταξής του στη σύζυγο και τα τέκνα αυτού, σαν αυτός που καταδικάστηκε να είχε πεθάνει. Κατόπιν τούτων, ο ανωτέρω, με την ...2017 αίτησή του, επικαλούμενος την ως άνω διάταξη, ζήτησε την επανεξέταση της οριστικώς κριθείσας υπόθεσής του και την τροποποίηση της ...2013 συνταξιοδοτικής πράξης, ώστε να οριστεί εφεξής ο ίδιος δικαιούχος της σύνταξης. Η αίτησή του αυτή απορρίφθηκε με την ...2017 πράξη της Προϊσταμένης της Διεύθυνσης Κανονισμού και Εντολής Πληρωμής Πολιτικών Απόφαση  26/2025 5 Συντάξεων του Γ.Λ.Κ., με την αιτιολογία ότι το συνταξιοδοτικό του δικαίωμα κρίθηκε με τη ...2013 πράξη του Προϊσταμένου της αυτής Διεύθυνσης του Γ.Λ.Κ., δηλαδή σε προγενέστερο χρόνο από την ισχύ των διατάξεων του ν. 4488/2017, με συνέπεια το αίτημά του για επανακαθορισμό της σύνταξης στο πρόσωπό του να μη μπορεί να ικανοποιηθεί. 

6. Η Ολομέλεια διευκρινίζει ότι ο έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων από τα όργανα της δικαστικής λειτουργίας, που προβλέπεται από το Σύνταγμα (άρθρα 87 παρ. 2 και 93 παρ. 4), αποτελεί μορφή διασταυρώσεως των λειτουργιών, αναγκαία στο δημοκρατικό πολίτευμα χάριν των εγγυήσεων κατά της αυθαιρεσίας που διασφαλίζεται με αυτόν και δεν έχει την έννοια της υποκαταστάσεως των οργάνων της δικαστικής εξουσίας στα έργα αυτών της νομοθετικής ως προς την πρωτογενή εκτίμηση του δημοσίου συμφέροντος και την εξ αυτού προκύπτουσα στάθμιση των διαφόρων βιοτικών καταστάσεων και σχέσεων για την απονομή δικαιωμάτων και υποχρεώσεων στους πολίτες. Η εκάστοτε νομοθετική επιλογή υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, που είναι πάντως έλεγχος ορίων και όχι έλεγχος της ορθότητας των ουσιαστικών εκτιμήσεων του νομοθέτη ως προς την ανάγκη της νομοθέτησης ή ως προς την επιλογή των κατάλληλων μέτρων, οπότε ο έλεγχος περιορίζεται στην αναζήτηση ενδεχόμενης πρόδηλης υπέρβασης του περιθωρίου εκτίμησης που αναγνωρίζεται, με βάση την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών, υπέρ του κοινού νομοθέτη (βλ. ΕλΣυν Ολ. 1145/2023, 1477, 504/2021, 2020/2020, 137/2019, ΣτΕ Ολ. 201/2020). 

7. Με τη διάταξη του άρθρου 2 παρ. 1 του Συντάγματος αναγνωρίζεται ως θεμελιώδης αρχή του δημοκρατικού πολιτεύματος η αξία του ανθρώπου, η οποία επιβάλλει σε όλα τα όργανα της Πολιτείας όχι μόνο να σέβονται αλλά και να προστατεύουν την αξία αυτή, απέχοντας, μεταξύ άλλων, από την επιβολή διοικητικών μέτρων και κυρώσεων που, ενόψει των περιστάσεων, θίγουν την φυσική, ψυχική και κοινωνική υπόσταση του ανθρώπου και προσβάλλουν τον πυρήνα της προσωπικότητάς του (βλ. ΕλΣυν Ολ. 543/2023, 1820/2021 κ.ά.).

ΣτΕ (Γ') 955/24 : ΔΗΜΟΣΙΟΙ ΥΠΑΛΛΗΛΟΙ - ΠΡΟΚΗΡΥΞΗ ΘΕΣΗΣ ΕΥΘΥΝΗΣ - ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΤΟΠΟΘΕΤΗΣΗΣ ΠΡΟΪΣΤΑΜΕΝΟΥ - ΤΥΠΙΚΑ ΠΡΟΣΟΝΤΑ - ΜΟΡΙΟΔΟΤΗΣΗ - ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΔΟΜΗΜΕΝΗΣ ΣΥΝΕΝΤΕΥΞΗΣ

ΣτΕ (Γ') 955/24 : ΔΗΜΟΣΙΟΙ ΥΠΑΛΛΗΛΟΙ - ΠΡΟΚΗΡΥΞΗ ΘΕΣΗΣ ΕΥΘΥΝΗΣ - ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΤΟΠΟΘΕΤΗΣΗΣ ΠΡΟΪΣΤΑΜΕΝΟΥ - ΤΥΠΙΚΑ ΠΡΟΣΟΝΤΑ - ΜΟΡΙΟΔΟΤΗΣΗ - ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΔΟΜΗΜΕΝΗΣ ΣΥΝΕΝΤΕΥΞΗΣ - ΚΡΙΣΗ ΤΟΥ ΕΙ.Σ.Ε.Π. ΠΕΡΙ ΑΝΕΠΑΡΚΕΙΑΣ ΤΟΥ ΑΙΤΟΥΝΤΟΣ [ΜΟΝΑΔΙΚΟΥ ΥΠΟΨΗΦΙΟΥ ΠΟΥ ΔΙΕΘΕΤΕ ΤΑ ΤΥΠΙΚΑ ΠΡΟΣΟΝΤΑ] ΣΤΟ ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΤΗΣ ΣΥΝΕΝΤΕΥΞΗΣ ΚΑΙ ΜΗ ΕΠΙΛΟΓΗ ΤΟΥ ΠΡΟΣ ΠΛΗΡΩΣΗ ΤΗΣ ΘΕΣΗΣ - ΑΠΟΡΡΙΨΗ ΑΙΤΗΣΕΩΣ ΑΚΥΡΩΣΗΣ. Zητείται, εν προκειμένω, η ακύρωση της τεκμαιρόμενης απόρριψης των αιτήσεων του αιτούντος προς το Ειδικό Συμβούλιο Επιλογής Προϊσταμένων και προς τον αρμόδιο Υπουργό , περί ολοκλήρωσης της διαδικασίας επιλογής και τοποθέτησής του αιτούντος ως Προϊσταμένου Γενικής Διεύθυνσης και της παράλειψης της Διοίκησης να εκδώσει πράξη τοποθέτησής του στη εν λόγω θέση. Κατ'αρχάς, το κριτήριο της δομημένης συνέντευξης δεν έχει απλώς μοριοδοτικό χαρακτήρα, αλλά αφορά τη διαπίστωση της ικανότητας και της καταλληλότητας του υποψηφίου για την άσκηση των καθηκόντων της προκηρυχθείσας θέσης ευθύνης. Κατά συνέπεια, η Διοίκηση δεν έχει τη δυνατότητα να επιλέξει και να τοποθετήσει στην εν λόγω θέση τον τυχόν μοναδικό υποψήφιο ο οποίος διαθέτει τα απαιτούμενα τυπικά προσόντα, εφόσον αυτός δεν κριθεί ικανός και κατάλληλος για την άσκηση των αντίστοιχων καθηκόντων με βάση την αξιολόγησή του στο ανωτέρω κριτήριο. Στην κρινόμενη υπόθεση, ο αιτών βαθμολογήθηκε από τα μέλη του ΕΙ.Σ.Ε.Π. στο κριτήριο της δομημένης συνέντευξης, με βαθμολογίες μικρότερες από το 1/2 των 1.000 μορίων, τα οποία μπορούσε να λάβει από κάθε μέλος (και κατά μέσο όρο) κατ’ ανώτατο όριο. Από τις ανωτέρω βαθμολογίες και κρίσεις, συνάγεται ευθέως ότι ο αιτών κρίθηκε ανεπαρκής για την άσκηση των καθηκόντων της θέσης του Προϊσταμένου και, επομένως, δεν επελέγη για την πλήρωσή της. Οι εν λόγω αρνητικές κρίσεις των μελών του ΕΙ.Σ.Ε.Π. γνωστοποιήθηκαν στον αιτούντα με την κοινοποίηση σε αυτόν του πρακτικού και η διαδικασία ολοκληρώθηκε χωρίς επιλογή υποψηφίου για την επίδικη θέση, αφού η Διοίκηση δεν είχε τη δυνατότητα να προβεί στην επιλογή του αιτούντος  εκ μόνου του λόγου ότι ήταν ο μοναδικός υποψήφιος που διέθετε τα απαιτούμενα τυπικά προσόντα. Απορρίπτει την αίτηση ακύρωσης. [ Αρ. 84-86 Ν. 3528/07, αρ. 29 παρ. 3, 30 παρ.3 Ν. 4369/16, αρ. 30 Ν.4440/16, αρ.2ο παρ.7 Ν. 4464/17, αρ. 48 παρ. 3 Ν. 4509/17 ]

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ

ΤΜΗΜΑ Γ΄

ΑΠΟΦΑΣΗ 955/2024

 

Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 22 Απριλίου 2021, με την εξής σύνθεση: Δημήτριος Σκαλτσούνης, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Γ΄ Τμήματος, Δημήτριος Μακρής, Αικατερίνη Ρωξάνα, Σύμβουλοι, Ανδρέας Χρυσικόπουλος, Ελένη Κουλεντιανού, Πάρεδροι. Γραμματέας ο Νικόλαος Βασιλόπουλος.

Για να δικάσει την από 9 Ιουλίου 2019 αίτηση:

του ..... του ..., κατοίκου ... ( .....), ο οποίος παρέστη με τον δικηγόρο ΑΠ (Α.Μ. ....), που τον διόρισε με πληρεξούσιο και ο οποίος κατέθεσε δήλωση, σύμφωνα με το άρθρο 26 του ν. 4509/2017, περί μη εμφανίσεώς του,

κατά των Υπουργών: 1. Εσωτερικών, ο οποίος παρέστη με την ΑΠ, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, η οποία κατέθεσε δήλωση, σύμφωνα με το άρθρο 26 του ν. 4509/2017, περί μη εμφανίσεώς της και 2. Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, ο οποίος παρέστη με τη ΘΚ, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, η οποία κατέθεσε δήλωση, σύμφωνα με το άρθρο 26 του ν. 4509/2017, περί μη εμφανίσεώς της.

Με την αίτηση αυτή ο αιτών επιδιώκει να ακυρωθούν: 1. η τεκμαιρόμενη σιωπηρή απόρριψη α) της υπ’ αριθμ. πρωτ. ......./20.3.2019 αιτήσεώς του προς το 1ο Ειδικό Συμβούλιο Επιλογής Προϊσταμένων (ΕΙ.Σ.Ε.Π.) του άρθρου 86 του ν. 3528/2007 και β) της υπ’ αριθμ. πρωτ. ......./21.3.2019 αιτήσεώς του προς τον Υπουργό Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, 2. η παράλειψη της Διοικήσεως να εκδώσει πράξη τοποθέτησής του στη θέση του Προϊσταμένου της Γενικής Διεύθυνσης Κτηνιατρικής του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.

Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του εισηγητή, Παρέδρου Ανδρέα Χρυσικόπουλου.

Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου και

Αφού μελέτησε τα σχετικά έγγραφα

Σκέφθηκε κατά τον Νόμο

1. Επειδή, για την άσκηση της κρινόμενης αίτησης έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (ηλεκτρονικό παράβολο με κωδικό πληρωμής ......./2019).

2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση: (α) της τεκμαιρόμενης απόρριψης των από 20.3.2019 αιτήσεων του αιτούντος προς το 1ο Ειδικό Συμβούλιο Επιλογής Προϊσταμένων (ΕΙ.Σ.Ε.Π.) του Υπουργείου Διοικητικής Ανασυγκρότησης (αριθμ. πρωτ. ......./20.3.2019) και προς τον Υπουργό Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων (αριθμ. πρωτ. ......./21.3.2019) περί ολοκλήρωσης της διαδικασίας επιλογής και τοποθέτησής του ως Προϊσταμένου της Γενικής Διεύθυνσης Κτηνιατρικής του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων· (β) της παράλειψης της Διοίκησης να εκδώσει πράξη τοποθέτησης του αιτούντος στη θέση του Προϊσταμένου της ανωτέρω Γενικής Διεύθυνσης, της οποίας η πλήρωση είχε προκηρυχθεί με την ..../7.12.2017 προκήρυξη των Υπουργών Διοικητικής Ανασυγκρότησης και Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων.

3. Επειδή, ο Κώδικας Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων Ν.Π.Δ.Δ. (Υπαλληλικός Κώδικας - Υ.Κ.), ο οποίος κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 3528/2007 (Α´ 26), όριζε στα άρθρα 84, 85 και 86, όπως ίσχυαν κατά τον κρίσιμο χρόνο, τα εξής: ● άρθρο 84 [όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 29 παρ. 1 του ν. 4369/2016 (Α΄ 33) και τροποποιήθηκε με το άρθρο δεύτερο παρ. 1 του ν. 4464/2017 (Α΄ 46/4.4.2017)]: «Προϊστάμενοι οργανικών μονάδων. 1. Ως προϊστάμενοι Γενικής Διεύθυνσης επιλέγονται υπάλληλοι της κατηγορίας ΠΕ ή TE, εφόσον: α) έχουν ασκήσει καθήκοντα προϊσταμένου Γενικής Διεύθυνσης για ένα (1) έτος τουλάχιστον ή β) έχουν ασκήσει καθήκοντα προϊσταμένου Διεύθυνσης για τρία (3) τουλάχιστον έτη ή γ) είναι κάτοχοι αναγνωρισμένου συναφούς διδακτορικού διπλώματος ή απόφοιτοι της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης (Ε.Σ.Δ.Δ.Α.) ή κάτοχοι αναγνωρισμένου συναφούς μεταπτυχιακού τίτλου σπουδών, κατέχουν βαθμό Α´ με πλεονάζοντα χρόνο τουλάχιστον οκτώ (8) έτη στο βαθμό αυτόν ή δ) κατέχουν το βαθμό Α΄ με πλεονάζοντα χρόνο τουλάχιστον δέκα (10) έτη στο βαθμό αυτόν. 2. … 5. Υπάλληλος που κατέχει το βασικό τίτλο σπουδών, ο οποίος αποτελεί το τυπικό προσόν του κλάδου, οι υπάλληλοι του οποίου προβλέπεται από τις οικείες οργανικές διατάξεις να προΐστανται στη θέση που προκηρύσσεται, μπορεί να συμμετέχει στη διαδικασία επιλογής ανεξαρτήτως του κλάδου στον οποίο ανήκει. Σε κάθε περίπτωση και ανεξάρτητα από τα ειδικά προσόντα και τους βασικούς τίτλους σπουδών που μπορεί να εξειδικεύονται με τις οικείες οργανικές διατάξεις οι απόφοιτοι της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης (Ε.Σ.Δ.Δ.Α.) μπορούν να συμμετέχουν ως υποψήφιοι στην προκήρυξη οποιασδήποτε θέσης ευθύνης ανεξαρτήτως του τίτλου σπουδών που κατέχουν. 6. Οι προϋποθέσεις και τα προσόντα επιλογής πρέπει να συντρέχουν κατά την ημερομηνία λήξης της προθεσμίας υποβολής αιτήσεων υποψηφιότητας. 7. Οργανικές μονάδες είναι η Γενική Διεύθυνση, η Διεύθυνση, το Τμήμα, το αυτοτελές Τμήμα, οι οργανικές μονάδες αντίστοιχου επιπέδου προς τις προαναφερόμενες, καθώς και τυχόν ενδιάμεσα επίπεδα διοίκησης, όπως αυτά προβλέπονται από τις οικείες οργανικές διατάξεις. … Οι οργανικές μονάδες επιπέδου Γενικής Διεύθυνσης και Διεύθυνσης που προβλέπονται στις οικείες οργανικές διατάξεις και οι αρμοδιότητές τους είναι όμοιες ή παρεμφερείς σε όλους τους φορείς που υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής του παρόντος Κώδικα, ιδίως Γενική Διεύθυνση Διοικητικής Υποστήριξης, Οικονομικών Υπηρεσιών, Οικονομικών και Διοικητικών Υπηρεσιών, Πληροφορικής, Διεύθυνση Διοικητικού / Προσωπικού, Πληροφορικής, Προμηθειών, Προϋπολογισμού, νοούνται εφεξής για την εφαρμογή των διατάξεων του παρόντος Κώδικα ως οριζόντιες θέσεις ευθύνης»· ● άρθρο 85 [όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 29 παρ. 2 του ν. 4369/2016 και τροποποιήθηκε με το άρθρο δεύτερο παρ. 2 και 3 του ν. 4464/2017]: «Κριτήρια επιλογής προϊσταμένων. 1. Για την επιλογή προϊσταμένων λαμβάνονται υπόψη τέσσερις (4) ομάδες κριτηρίων: α) Μοριοδότηση βάσει τυπικών, εκπαιδευτικών προσόντων και προσόντων επαγγελματικής κατάρτισης, β) μοριοδότηση βάσει εργασιακής εμπειρίας και άσκησης καθηκόντων ευθύνης, γ) μοριοδότηση βάσει αξιολόγησης και δ) μοριοδότηση βάσει συνέντευξης. 2. Για την τελική μοριοδότηση ο συνολικός αριθμός των μορίων κάθε κατηγορίας πολλαπλασιάζεται με τον εξής συντελεστή, ανά θέση ευθύνης: α) … γ) Για τη θέση προϊσταμένου Γενικής Διεύθυνσης με συντελεστή βαρύτητας: 30% για την ομάδα κριτηρίων (α), 20% για την ομάδα κριτηρίων (β), 20% για την ομάδα κριτηρίων (γ) και 30% για την ομάδα κριτηρίων (δ). 3. Τα ως άνω κριτήρια αξιολογούνται ως ακολούθως: α) Τα τυπικά - εκπαιδευτικά προσόντα μοριοδοτούνται ως εξής: … Το σύνολο των μορίων που μπορεί να λάβει ένας υποψήφιος από τα τυπικά - εκπαιδευτικά προσόντα δεν μπορεί να υπερβαίνει τα 1.000 μόρια. β) Η εργασιακή εμπειρία και η άσκηση καθηκόντων ευθύνης μοριοδοτούνται ως εξής: … Το σύνολο των μορίων που μπορεί να λάβει ένας υποψήφιος από την εργασιακή εμπειρία και την άσκηση καθηκόντων ευθύνης δεν μπορεί να υπερβαίνει τα 1.000 μόρια. γ) Αξιολόγηση … Το σύνολο των μορίων που μπορεί να λάβει ένας υποψήφιος από την Αξιολόγηση δεν μπορεί να υπερβαίνει τα 1.000 μόρια, κατόπιν της απαιτούμενης αναγωγής της βαθμολογίας στην κλίμακα του χίλια (1.000).

"'Οψεις της επίδρασης της νομολογίας του ΕΔΔΑ στην οργάνωση και λειτουργία του Συμβουλίου της Επικρατείας" [Μιχάλης Ν.Πικραμένος, Πρόεδρος Συμβουλίου της Επικρατείας, Καθηγητής Νομικής Σχολής Α.Π.Θ]

 

Α. Ο εθνικός νομοθέτης και το Συμβούλιο της Επικρατείας υπό την ευεργετική επίδραση της νομολογίας του ΕΔΔΑ

α) Ο “δικονομισμός’ του εθνικού δικαστή

Μία αναδρομή στην σχέση της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας και του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου θα οδηγούσε στην παρατήρηση ότι από το 1953, έτος εισόδου της ΕΣΔΑ στην ελληνική έννομη τάξη, μέχρι, περίπου, την δεκαετία 1990 το ελληνικό δικαστήριο θεωρούσε πάντοτε ότι το κατοχυρούμενο από την ΕΣΔΑ δικαίωμα ήταν μικρότερου ή ίσου πλάτους με το αντιστοίχως κατοχυρούμενο από το ελληνικό Σύνταγμα δικαίωμα, με συνέπεια να εφαρμόζεται μόνον το Σύνταγμα, έστω και αν μνημονευόταν και η ΕΣΔΑ[1]. Είναι αξιοσημείωτο ότι σε αντίθεση με την εξαιρετικά γόνιμη άσκηση της δικαιοπλαστικής εξουσίας από το Συμβούλιο της Επικρατείας στο ουσιαστικό διοικητικό δίκαιο από το 1929 έως το 1974 και την ιδιαίτερα δημιουργική ερμηνεία συνταγματικών διατάξεων υπό την ισχύ του Συντάγματος 1975, το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο έδειχνε για πολλές δεκαετίες ότι έπασχε από δικονομισμό, δηλαδή η δικονομία από θεραπαινίδα του ουσιαστικού δικαίου μετετράπη σε πεδίο τεχνικών ασκήσεων που οδηγούσε στην απόρριψη των ενδίκων βοηθημάτων και μέσων. Οι αιτίες του δικονομισμού είναι πολλές και αφορούν όλο το δικαστικό σύστημα . Ο δικονομισμός συνιστά ένα είδος άμυνας στην επιβάρυνση της δικαιοσύνης, δείχνει ότι μερίδα του δικαστικού σώματος έχει χαμηλή δικαστική ενσυναίσθηση υπό την έννοια ότι δεν αντιλαμβάνεται τις κοινωνικές συνέπειες που συνεπάγεται η μη υπεισέλευση στην ουσία της διαφοράς, ενώ υπάρχει και μια ανομολόγητη αδυναμία δικαστών να αντιμετωπίσουν σοβαρά ζητήματα[2]. Η συμβολή του ΕΔΔΑ είναι καταλυτική στην αλλαγή του τρόπου ερμηνείας και εφαρμογής των δικονομικών κανόνων.  Η ιστορία των θεσμών καταδεικνύει ότι η αναθεώρηση της κρατούσας αντίληψης σπάνια συντελείται αποκλειστικά με εσωτερικές ρήξεις και χωρίς εξωγενείς εκλυτικούς παράγοντες. Τα εν πολλοίς συντηρητικά χαρακτηριστικά του δικαστικού συστήματος και ο αυτοεγκλωβισμός των δικαστηρίων στις υιοθετηθείσες λύσεις καθιστούν εξαιρετικά δυσχερή μια αντιφορμαλιστική στροφή εκ των ένδον. Χαρακτηριστική περίπτωση δικονομισμού αποτέλεσε για χρόνια στη νομολογία η αντιμετώπιση του θεσμού της ομοδικίας. Νομολογιακώς είχαν καθορισθεί οι προϋποθέσεις της και γινόταν δεκτό ότι, αν δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις αυτές, το ένδικο βοήθημα εξετάζεται ως προς τον προτασσόμενο στο δικόγραφο διάδικο και απορρίπτεται οριστικώς ως προς τους λοιπούς, όπως, επίσης, γινόταν δεκτό ότι, αν ένας από τους ενωνόμενους στο δικόγραφο δεν έχει έννομο συμφέρον για την άσκηση του ενδίκου βοηθήματος, δεν υπάρχει ομοδικία και το ένδικο βοήθημα απορρίπτεται ως απαράδεκτο για τους λοιπούς, πλην του πρώτου. Ανέκυψε το ζήτημα, εν όψει αυτής της, ούτως ή άλλως αυστηρής, νομολογίας, της τύχης του ενδίκου βοηθήματος στην περίπτωση όπου ο στερούμενος εννόμου συμφέροντος ήταν ο προτασσόμενος στο δικόγραφο. Στο πλαίσιο αυτό εξεταζόταν πρώτα η ομοδικία, διαπιστωνόταν η έλλειψή της λόγω ελλείψεως εννόμου συμφέροντος του πρώτου και απορριπτόταν το ένδικο βοήθημα για τους λοιπούς, πλην του πρώτου και, στη συνέχεια, και για τον πρώτο ελλείψει εννόμου συμφέροντος. Με τον τρόπο αυτό, το Δικαστήριο κατασκεύασε έναν παράδοξο κανόνα σύμφωνα με τον οποίο η εξέταση της ομοδικίας προηγείται της εξέτασης του εννόμου συμφέροντος[3]. Με το άρθρο 22 παρ. 9 του ν. 3226/ 2004, ορίσθηκε ότι η αίτηση δεν απορρίπτεται οριστικά στην περίπτωση αυτή αλλά διατάσσεται χωρισμός δικογράφου και έτσι ο νομοθέτης έθεσε εκποδών αυτόν τον τυπολατρικό νομολογιακό κανόνα.

 

β) Ο θεσμός της δίκης και οι περιορισμοί πρόσβασης σε δικαστήριο

1.Η δίκη, υπό την ευρεία έννοια του όρου, είναι ο θεσμός με τον οποίο διασφαλίζεται η εφαρμογή των κανόνων δικαίου στην κοινωνική ζωή και αποτελείται από ένα σύνολο δικαιικά ρυθμισμένων ενεργειών δικαστικών οργάνων και διαδίκων που αποβλέπουν στην αυθεντική διάγνωση της αληθινής νομικής κατάστασης καθώς και στην αναγκαστική προσαρμογή της πραγματικής κατάστασης προς αυτή τη διάγνωση[4]. Όπως σημειώνει ο Κ. Κεραμεύς, η δίκη διαμορφώθηκε για να εξυπηρετήσει ορισμένους σκοπούς οι οποίοι κλιμακώνονται σε περισσότερα επίπεδα. Πρώτος σκοπός της δίκης είναι η προστασία των δικαιωμάτων κάθε υποκειμένου δικαίου που παρεμποδίζεται κατά την άσκηση του δικαιώματός του και μπορεί, εισάγοντας την κατάλληλη μορφή δίκης, να επιτύχει την αυθεντική αναγνώριση του δικαιώματος και περαιτέρω την ανα-γκαστική συμμόρφωση του υποχρέου προς το περιεχόμενο του δικαιώματος. Επόμενος σκοπός είναι η ασφάλεια δικαίου, η οποία λειτουργεί σε δύο επίπεδα: στο επίπεδο της συγκεκριμένης διαφοράς με την τελειωτική επίλυσή της και την αποκατάσταση της κοινωνικής ειρήνης στο βαθμό που διαταράχθηκε από τη γένεση της διαφοράς αυτής. Στο δεύτερο επίπεδο η ύπαρξη της δίκης ως θεσμού εμπεδώνει την εμπιστοσύνη της κοινωνίας στην εφαρμογή των κανόνων δικαίου και ενισχύει το αίσθημα ασφάλειας που βιώνει ο πολίτης στο πλαίσιο της έννομης τάξης. Σε ένα ακόμα επίπεδο η δίκη συμβάλλει στην καλλιέργεια του δικαίου μέσω της διαλεύκανσης αμφίβολων νομι-κών ζητημάτων. Με την αντιμετώπιση περιπτώσεων από τη νομολογία οι αφηρημένοι κανόνες αποκτούν συγκεκριμένο περιεχόμενο και «υφαίνουν πυκνό πλέγμα επιταγών που διέπουν την κοινωνική ζωή»[5], με τη δημοσίευση δε των δικαστικών αποφάσεων η νοητική εργασία που έχει παραχθεί στο πλαίσιο της δίκης καθίσταται προσιτή στο ευρύτερο κοινό και προσφέρει αφορμές για επιστημονική επεξεργασία και δημόσιο διάλογο. Ο Κ. Μπέης επισημαίνει ότι το φυσικό ή νομικό πρόσωπο που ασκεί ένδικο βοήθημα ενδιαφέρεται για την προστασία των θιγόμενων δικαιωμάτων του, όμως η δικαστική απόφαση έχει ευρύτερους στόχους που συνίσταται κυρίως στη διαφύλαξη της έννομης τάξης που αποτελεί αγαθό το οποίο βρίσκεται έξω από την εξουσία προς διάθεση των διαδίκων[6].

2. Κατά πάγια νομολογία του ΕΔΔΑ, ο πυρήνας του δικαιώματος πρόσβασης συνίσταται στην υποβολή μιας αξίωσης στο δικαστήριο το οποίο έχει δικαιοδοσία και αρμοδιότητα να εξετάσει τη νομική και ουσιαστική βασιμότητά της και να καταλήξει σε δεσμευτική απόφαση τέμνουσα τη διαφορά[7]. Το δικαίωμα πρόσβασης σε δικαστήριο, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 6 της ΕΣΔΑ ως μία από τις εκφάνσεις του δικαιώματος σε δίκαιη δίκη[8], δεν είναι απόλυτο αλλά υπόκειται σε περιορισμούς, οι οποίοι γίνονται σιωπηρά δεκτοί, κυρίως ως προς τις προϋποθέσεις του παραδεκτού ενός ενδίκου μέσου. Αυτό συμβαίνει διότι, λόγω της ίδιας του της φύσης, το δικαίωμα προαπαιτεί μία ρύθμιση από το κράτος, το οποίο διαθέτει στο ζήτημα αυτό ένα περιθώριο ελεύθερης εκτίμησης. Οι περιορισμοί όμως αυτοί δεν επιτρέπεται να πλήττουν σε τέτοιο βαθμό την άσκηση του δικαιώματος, ώστε να θίγεται η ουσία του. Πρέπει επίσης οι περιορισμοί να εξυπηρετούν ένα δικαιολογημένο σκοπό και να υπάρχει εύλογη αναλογία ανάμεσα στα μέσα που χρησιμοποιούνται και τον επιδιωκόμενο σκοπό. Έτσι, το δικαίωμα πρόσβασης σε δικαστήριο παραβιάζεται όταν η ρύθμιση του δικαιώματος από το κράτος παύει να εξυπηρετεί τους σκοπούς της ασφάλειας δικαίου και της χρηστής απονομής της δικαιοσύνης και αποτελεί ένα είδος φραγμού που εμποδίζει την εξέταση της ουσίας του ενδίκου μέσου. Στο παραπάνω συμπέρασμα έχει επανειλημμένα καταλήξει το Δικαστήριο σε ελληνικές υποθέσεις, κρίνοντας ότι ο περιορισμός που επιβλήθηκε στο δικαίωμα πρόσβασης σε δικαστήριο των ενδιαφερομένων δεν τελούσε σε αναλογία με τους προαναφερθέντες επιδιωκόμενους σκοπούς[9]. Η χώρα καταδικάστηκε σε περισσότερες υποθέσεις, μεταξύ των οποίων και στην περίπτωση κατά την οποία το ένδικο μέσο απορρίπτεται ως απαράδεκτο λόγω μίας τυπικής παράλειψης στην σύνταξη ή την κατάθεσή του.

Η καταδίκη ήλθε το 2000 με την υπόθεση Ανώνυμος Εταιρεία «Σωτήρης και Νίκος Κούτρας Α.Τ.Τ.Ε.Ε.», στην οποία η προσφεύγουσα εταιρεία είχε ασκήσει αίτηση ακυρώσεως στο Συμβούλιο της Επικρατείας κατά της απόρριψης από τον Υπουργό Εθνικής Οικονομίας της αίτησής της να λάβει μία κρατική επιχορήγηση για την κατασκευή ενός ξενοδοχείου. Η αίτηση κατατέθηκε από τον πληρεξούσιο δικηγόρο της εταιρείας σε Αστυνομικό Τμήμα της Αθήνας και παρελήφθη από αστυνομικούς, οι οποίοι έθεσαν την σφραγίδα του τμήματος και σημείωσαν τον αριθμό πρωτοκόλλου και την ημερομηνία κατάθεσης πάνω στην πρώτη σελίδα του δικογράφου, αλλά παρέλειψαν να συμπληρώσουν τα στοιχεία αυτά στην πράξη κατάθεσης που συντάχθηκε στην τελευταία σελίδα της αίτησης και υπογράφηκε από τους ίδιους, τον πληρεξούσιο δικηγόρο της εταιρείας και τον διοικητή του τμήματος. Διαπιστώνοντας την παράλειψη αυτή, το Συμβούλιο της Επικρατείας κήρυξε απαράδεκτη την αίτηση ακυρώσεως με βάση το άρθρο 19 παρ. 1 και 2 του π.δ. 18/1989 όπου προβλέπεται ότι, σε περίπτωση κατάθεσης της αίτησης ακυρώσεως σε δημόσια αρχή πρέπει, μεταξύ άλλων, να αναγράφεται ο αριθμός πρωτοκόλλου στην οικεία πράξη κατάθεσης.  Κατόπιν αυτού με την απόφαση 602/2002 της Ολομέλειας έγινε δεκτό ότι η διαγραφόμενη από τις  διατάξεις του π.δ. 18/1989 διαδικασία καταθέσεως της αιτήσεως ακυρώσεως και της αιτήσεως αναιρέσεως αποβλέπει στην εξασφάλιση της γνησιότητας του δικογράφου και στην αναμφισβήτητη απόδειξη της ημερομηνίας κατάθεσής του, η οποία συνάπτεται με την εμπρόθεσμη ή μη άσκηση των αιτήσεων αυτών. Προς τούτο προβλέπεται, όταν η κατάθεση δεν γίνεται στο Συμβούλιο της Επικρατείας, η σύνταξη, πέραν της καταχωρίσεως του δικογράφου στο οικείο πρωτόκολλο εισερχομένων εγγράφων, σχετικής πράξεως καταθέσεως στην οποία μνημονεύεται ο αριθμός του πρωτοκόλλου και η χρονολογία. Η μνεία όμως του αριθμού του πρωτοκόλλου στη συντασσόμενη έκθεση καταθέσεως δεν αποτελεί, κατά την έννοια των ίδιων διατάξεων, ουσιώδη τύπο της πράξεως αυτής. ΄Ετσι, η σχετική παράλειψη μπορεί νομίμως να αναπληρωθεί, είτε από την αναγραφή του αριθμού αυτού παραπλεύρως της εκθέσεως καταθέσεως ή σε άλλο σημείο του δικογράφου, είτε από επίσημο αντίγραφο εκ του οικείου πρωτοκόλλου εισερχομένων εγγράφων της αρχής ή του δικαστηρίου όπου έγινε η κατάθεση.

ΔιοικΠρωτΑθ 9828/24 : ΠΛΗΜΜΥΡΙΚΟ ΣΥΜΒΑΝ - ΚΑΤΑΣΤΡΟΦΗ ΙΔΙΟΚΤΗΣΙΩΝ - ΜΗ ΕΚΤΕΛΕΣΗ ΑΝΤΙΠΛΗΜΜΥΡΙΚΩΝ ΕΡΓΩΝ - ΠΑΡΑΝΟΜΕΣ ΠΡΑΞΕΙΣ ΚΑΙ ΠΑΡΑΛΕΙΨΕΙΣ ΟΡΓΑΝΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΣ ΚΑΙ ΔΗΜΟΥ

Πλημμυρικό φαινόμενο που προκάλεσε το θανάσιμο τραυματισμό 25 ατόμων, καθώς και υλικές ζημιές και καταστροφές, μεταξύ άλλων, στο ακίνητο ιδιοκτησίας των εναγουσών - Αγωγή κατά του Δημοσίου, του Δήμου και της Περιφέρειας για αποζημιωτική ευθύνη κατ' αρ.105-106 του ΕισΝΑΚ. Εν προκειμένω, με την υπ'αρ. 5276/2023 προδικαστική απόφασή του, το Δικαστήριο απέρριψε την αγωγή κατά του Δημοσίου, λόγω έλλειψης παθητικής νομιμοποίησης, ακολούθως έκρινε ότι στοιχειοθετείται ευθύνη της εναγομένης Περιφέρειας κατά το άρθρο 106 του ΕισΝΑΚ, ως προς τη μη εκτέλεση έργων αντιπλημμμυρικής προστασίας - Αντίθετα, ως προς την αποδιδόμενη από τις ενάγουσες στην Περιφέρεια παρανομία της μη συντήρησης αστυνόμευσης των ρεμάτων, το Δικαστήριο, έκρινε ότι δεν στοιχειοθετείται σχετική ευθύνη της εναγομένης. Περαιτέρω, με την ίδια προδικαστική απόφαση κρίθηκε ότι στοιχειοθετείται ευθύνη του εναγομένου Δήμου, κατ’ άρθρα 105-106 του ΕισΝΑΚ, λόγω της παράνομης χρήσης ως αμαξοστάσιο γηπέδου σε έκταση, από την οποία διέρχεται το ρέμα και διενέργειας επιχώσεων - Η κρίση της υπ'αρ. 5276/2023 προδικαστικής απόφασης περί στοιχειοθέτησης αποζημιωτικής ευθύνης του Δήμου, έχει χαρακτήρα οριστικής διάταξης, έστω και αν στο διατακτικό της απόφασης δεν περιελήφθηκε διάταξη σχετική με την κρίση αυτή. Κονδύλια αποζημίωσης - Ειδικότερα, όσον αφορά τον ισχυρισμό των εναγουσών περί καταστροφής ενός αυτοκινήτου του γιου της δεύτερης, το Δικαστήριο κρίνει ότι οι ενάγουσες στερούνται σχετικής ενεργητικής νομιμοποίησης. Επίσης, κρίνει ότι πέραν της καταγραφείσας ολοσχερούς καταστροφής της οικοσκευής των εναγουσών, επήλθε και καταστροφή του συνόλου των προσωπικών αντικειμένων, ειδών ένδυσης και υπόδησης τους, την αξία των οποίων προσδιορίζει, κατά τα διδάγματα της κοινής πείρας.Τέλος, οι ενάγουσες δικαιούνται χρηματικής ικανοποίησης, λόγω ηθικής βλάβης, η οποία ανέρχεται, για έκαστη, στο ποσό των 10.000 ευρώ. Δεκτή η αγωγή  εν μέρει - Πρέπει οι εναγόμενοι να καταβάλουν αλληλεγγύως, στην πρώτη ενάγουσα, το ποσό των 16.500 ευρώ και στη δεύτερη ενάγουσα, το ποσό των 18.500 ευρώ, νομιμοτόκως.

ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΠΡΩΤΟΔΙΚΕΙΟ ΑΘΗΝΩΝ

Τμήμα 25ο Τριμελές

Αριθμός απόφασης: 9828/2024

 

σ υ ν ε δ ρ ί α σ ε δημόσια στο ακροατήριό του, στις 29 Μαρτίου 2024, με δικαστές τους Χρήστο Μουσούρο, Πρόεδρο Πρωτοδικών Δ.Δ., Νικόλαο Χαμάκο, Αναστασία Πούλου (εισηγήτρια), Πρωτοδίκες Δ.Δ., και γραμματέα την Κανέλλα Χατζηβλάστου, δικαστική υπάλληλο,

γ ι α ν α δικάσει την αγωγή, με ημερομηνία κατάθεσης 18.03.2019,

τ ω ν: 1) Κ…………… και 2) Α……………, αμφότερων κατοίκων …………… (οδός ………., αριθμ. ……..), οι οποίες λογίζεται πως παραστάθηκαν με την κατατεθείσα δήλωση, κατ’ άρθρο 133 παρ. 2 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, του πληρεξουσίου τους δικηγόρου, ΕΣ,

κ α τ ά: 1) του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου (ν.π.δ.δ.), με την επωνυμία «Περιφέρεια …………», που εκπροσωπείται νομίμως από τον Περιφερειάρχη του, ο οποίος λογίζεται πως παραστάθηκε με την κατατεθείσα δήλωση, κατ’ άρθρο 133 παρ. 2 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, της πληρεξουσίας του δικηγόρου, ΚΠ και 2) του ν.π.δ.δ. με την επωνυμία «Δήμος ……………..», που εκπροσωπείται νομίμως από το Δήμαρχό του, ο οποίος λογίζεται πως παραστάθηκε με την κατατεθείσα δήλωση, κατ’ άρθρο 133 παρ. 2 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, της πληρεξουσίας του δικηγόρου, ΔΒ.

Μετά τη συνεδρίαση το Δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη.

Αφού μελέτησε τη δικογραφία

Σκέφθηκε κατά το νόμο

1. Επειδή, η κρινόμενη αγωγή νομίμως εισάγεται προς περαιτέρω συζήτηση μετά την έκδοση της 5276/2023 προδικαστικής απόφασης του Δικαστηρίου τούτου (Τμήμα 25ο, Τριμελές), με την οποία είχε ανασταλεί η πρόοδος της δίκης έως τη δημοσίευση απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας επί του εισαχθέντος ενώπιόν του, δυνάμει της από 21.11.2022 πράξης της Προέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας, προδικαστικού ερωτήματος που διατυπώθηκε με την 207/2022 απόφαση του Διοικητικού Πρωτοδικείου Χανίων.

2. Επειδή, με την κρινόμενη αγωγή, κατόπιν νόμιμης μετατροπής του αιτήματός της από καταψηφιστικό σε έντοκο αναγνωριστικό με προφορική δήλωση στο ακροατήριο του πληρεξούσιου δικηγόρου των εναγουσών (βλ. τα πρακτικά της 11ης.11.2022 δημόσιας συνεδρίασης του Δικαστηρίου), ζητείται να αναγνωρισθεί η υποχρέωση των εναγομένων, κατ’ εφαρμογή των άρθρων 105 και 106 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα, να καταβάλουν αλληλεγγύως και εις ολόκληρον, νομιμοτόκως, το ποσό των 40.650 ευρώ, κατά το λόγο της συγκυριότητας της καθεμιάς των εναγουσών επί ακινήτου επί της οδού ….. αριθμ. …., στο Δήμο …………., προς αποκατάσταση περιουσιακής ζημίας, καθώς και το ποσό των 50.000 ευρώ σε εκάστη των εναγουσών ως χρηματική ικανοποίηση, κατ’ άρθρο 932 του Α.Κ., της ηθικής βλάβης, που υπέστησαν κατά τη διάρκεια πλημμύρας που έλαβε χώρα στην ευρύτερη περιοχή της ……………., η οποία, κατά τους ισχυρισμούς τους, αποδίδεται σε παράνομες πράξεις και παραλείψεις των οργάνων των εναγομένων.

3. Επειδή, κατά την έννοια των άρθρων 105 και 106 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα (Εισ.Ν.Α.Κ., π.δ/μα 456/1984, Α΄ 164) ευθύνη του Δημοσίου, των Ο.Τ.Α. ή ν.π.δ.δ. προς αποζημίωση γεννάται όχι μόνον από την έκδοση μη νόμιμης εκτελεστής διοικητικής πράξης ή από τη μη νόμιμη παράλειψη έκδοσης τέτοιας πράξης, αλλά και από μη νόμιμες υλικές ενέργειες των οργάνων τους ή από παραλείψεις οφειλόμενων νόμιμων υλικών ενεργειών αυτών, εφόσον οι υλικές αυτές ενέργειες ή παραλείψεις συνάπτονται με την οργάνωση και λειτουργία των δημόσιων υπηρεσιών ή των υπηρεσιών Ο.Τ.Α. ή ν.π.δ.δ.. Εξάλλου, υπάρχει ευθύνη του Δημοσίου, των Ο.Τ.Α. ή ν.π.δ.δ. τηρουμένων και των λοιπών προϋποθέσεων του νόμου, όχι μόνον όταν με πράξη ή παράλειψη οργάνου τους παραβιάζεται συγκεκριμένη διάταξη νόμου, αλλά και όταν παραλείπονται τα ιδιαίτερα καθήκοντα και υποχρεώσεις που προσιδιάζουν στη συγκεκριμένη υπηρεσία και προσδιορίζονται από την κείμενη εν γένει νομοθεσία, τα διδάγματα της κοινής πείρας και τις αρχές της καλής πίστης. Ο κατά τα ανωτέρω παράνομος χαρακτήρας της ζημιογόνου πράξης, παράλειψης ή υλικής ενέργειας αρκεί για να στοιχειοθετηθεί η ευθύνη του Δημοσίου, των Ο.Τ.Α. ή ν.π.δ.δ., χωρίς να απαιτείται και η διαπίστωση πταίσματος του οργάνου του (βλ. ΣτΕ 300/2020, σκ. 5, 1699/2019, σκ. 4). Απαραίτητη, πάντως, προϋπόθεση για την επιδίκαση αποζημίωσης είναι, μεταξύ άλλων, η ύπαρξη αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ της παράνομης πράξης ή παράλειψης ή υλικής ενέργειας ή παράλειψης υλικής ενέργειας του δημόσιου οργάνου ή του οργάνου του Ο.Τ.Α. ή ν.π.δ.δ. και της ζημίας που επήλθε. Αιτιώδης δε σύνδεσμος υπάρχει όταν, κατά τα διδάγματα της κοινής πείρας, η πράξη ή παράλειψη ή υλική ενέργεια ή παράλειψη αυτής εκ μέρους του οργάνου του Δημοσίου ή των υπηρεσιών Ο.Τ.Α. ή ν.π.δ.δ. είναι επαρκώς ικανή (πρόσφορη) και μπορεί αντικειμενικά, κατά τη συνήθη και κανονική πορεία των πραγμάτων, να επιφέρει την ζημία και την επέφερε στη συγκεκριμένη περίπτωση (βλ. ΣτΕ 252/2020, σκ. 6, 842/2019, σκ. 3, 1957/2018, σκ. 2). Ειδικώς, σε περίπτωση συνδρομής αλληλοδιαδόχων ζημιογόνων συμπεριφορών (πράξεων, παραλείψεων ή υλικών ενεργειών), οι οποίες χαρακτηρίζονται από συνεκτική ενότητα, τα Δικαστήρια της ουσίας πρέπει να εξετάζουν, σύμφωνα με τα διδάγματα της κοινής πείρας και λογικής, προκειμένου να κρίνουν την ύπαρξη ή μη αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ των συμπεριφορών αυτών και της επελθούσας ζημίας, κάθε παράνομη και ζημιογόνο συμπεριφορά όχι μόνο αυτοτελώς αλλά και σωρευτικώς, δηλαδή οφείλουν να εκτιμήσουν κατά πόσο οι διαπιστωθείσες από αυτά παράνομες και ζημιογόνες συμπεριφορές, λαμβανόμενες υπόωη ως ενιαίο σύνολο, ήταν ικανές και πρόσφορες να επιφέρουν το ζημιογόνο αποτέλεσμα (βλ. ΣτΕ 2888/2020, 4410/2015 σκ. 5). Εξ ετέρου, με τη διάταξη του άρθρου 932 του Αστικού Κώδικα (Α.Κ., π.δ/μα 456/1984, Α΄ 164) παρέχεται στο Δικαστήριο της ουσίας η ευχέρεια να επιδικάσει στον ενάγοντα χρηματική ικανοποίηση, εφόσον κρίνει ότι αυτός υπέστη ηθική βλάβη ή ψυχική οδύνη και να καθορίσει το ύψος αυτής, αφού εκτιμήσει τα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης και τους ειδικότερους ισχυρισμούς των διαδίκων που προβάλλονται ενώπιον του. Τέτοια πραγματικά περιστατικά είναι ιδίως η βαρύτητα του πταίσματος του ζημιώσαντος, οι συνθήκες της προσβολής, το είδος, η ένταση και οι συνέπειές της, η κοινωνική και η οικονομική κατάσταση του ζημιωθέντος ή οποιοδήποτε άλλο συγκεκριμένο στοιχείο που προβάλλει ο ενάγων ή προκύπτει από τις αποδείξεις και ασκεί επιρροή -αυξητικά ή μειωτικά στο ύψος του ποσού στη συγκεκριμένη περίπτωση και, επομένως, αποτελεί νόμιμο προσδιοριστικό παράγοντα του ύψους της χρηματικής ικανοποίησης, κατά την κρίση του δικαστηρίου της ουσίας, η οποία διαλαμβάνεται καθ’ ερμηνείαν της διάταξης του άρθρου 932 του Α.Κ. με βάση τα διδάγματα της κοινής πείρας και λογικής (βλ. ΣτΕ 1950/2020, σκ. 4, 155/2020, σκ. 4, 261/2018, σκ. 4).

4. Επειδή, εξ άλλου, στο άρθρο 298 του Α.Κ. ορίζεται ότι : «Η αποζημίωση περιλαμβάνει τη μείωση της υπάρχουσας περιουσίας του δανειστή (θετική ζημία), καθώς και το διαφυγόν κέρδος». Περιλαμβάνει δε η αποζημίωση αυτή, σύμφωνα με το ανωτέρω άρθρο την αποκατάσταση κάθε θετικής και αποθετικής ζημίας του ζημιωθέντος (βλ. ΣτΕ 1369/2018 σκ. 3, 2018/2017 σκ. 2, 624/2016 σκ. 4). Ειδικότερα, σύμφωνα με το 298 του Α.Κ. η θετική ζημία ισούται με τη μείωση της υπάρχουσας περιουσίας του ζημιωθέντος. Επί δε καταστροφής πράγματος, που δεν είναι καινούργιο, εφόσον η αποζημίωση παρέχεται σε χρήμα, η ζημία και το εις αυτήν αντιστοιχούν διαφέρον πρέπει να υπολογίζεται με βάση την εμπορική αξία του πράγματος σε τέτοια κατάσταση και όχι ανάλογα με την απαιτούμενη δαπάνη για την απόκτηση καινούργιου πράγματος. Τούτο δε διότι, στην τελευταία περίπτωση, ο ζημιωθείς θα απεκόμιζε και ωφέλεια, πράγμα που θα ήταν αντίθετο στην έννοια του διαφέροντος και τη διέπουσα αυτό γενική αρχή της αποκαταστάσεως του ζημιωθέντος στην προ του ζημιογόνου γεγονότος κατάσταση (βλ. ΔΕφΛαρ 273/2021 σκ. 3, ΔΕφΑθ 3394/2015 σκ. 2, ΑΠ 272/2020). Εξάλλου, δεν καταβάλλεται αποζημίωση εκ μόνου του λόγου ότι υφίσταται παράνομη πράξη ή παράλειψη των οργάνων του Δημοσίου, χωρίς την απόδειξη συγκεκριμένης κατά νόμον ζημίας (βλ. ΣτΕ 2668/2019, 369, 6/2015, 898/2014, 2849/2011). Συναφώς, στο άρθρο 144 παρ. 1 του Κ.Δ.Δ. ορίζεται ότι: «Αντικείμενο απόδειξης είναι αμφισβητούμενα πραγματικά γεγονότα τα οποία ασκούν ουσιώδη επιρροή στην έκβαση της δίκης» και στο άρθρο 145 παρ. 1 ότι: «Κάθε διάδικος υποχρεούται να αποδείξει τα πραγματικά γεγονότα που επικαλείται για να στηρίξει τους ισχυρισμούς του, εκτός αν ο νόμος που διέπει την σχέση ορίζει διαφορετικά. Οι άλλοι διάδικοι έχουν το δικαίωμα να ανταποδείξουν». Από τις ανωτέρω διατάξεις συνάγεται ότι ο διάδικος πρέπει να αποδείξει τα πραγματικά περιστατικά, τη συνδρομή των οποίων επικαλείται για να στηρίξει τους προβαλλόμενους ισχυρισμούς του, διαφορετικά αυτοί απορρίπτονται ως αναπόδεικτοι (βλ. ΣτΕ 3244/2013 σκ. 2, 2776/2010 σκ. 7). Συνεπώς, ο ενάγων φέρει το βάρος να αποδείξει ότι συνέβη πράγματι το ζημιογόνο γεγονός, ότι υπέστη τη ζημία που επικαλείται, το ακριβές μέγεθός της, καθώς και τον αιτιώδη σύνδεσμο μεταξύ του ζημιογόνου γεγονότος και της προκληθείσης ζημίας (πρβλ. ΣτΕ 799/2021 Ολ. σκ. 6, 540/2021 7μ. σκ. 4, 980/2019 σκ. 12, 1320/2017 σκ. 2).

«A Reasoned Approach to Prohibiting the Bis in Idem - Between the Double and the Triple Identities» [by Pierpaolo Rossi-Maccanico LL.M.]

 

Abstract

The ne bis in idem protection in Art. 50 CFR restricts the ability of EU and national enforcement authorities to prosecute or punish the same defendant for the same criminal offence more than once. Under the Member States’ legal traditions, the notion of “same offence“ or idem requires a triple identity: of the offenders, the material facts, and the protected legal interests. A broader notion of idem that only requires a double identity is laid down in Art. 54 CISA, which entails the prohibition of double prosecution of the same offender for the same “material acts”. The CJEU’s case law is inconsistent: sometimes the Court requires double identity, thus giving effect to Art 54 CISA (as far as intra-state judicial cooperation is concerned), while requiring triple identity in other cases, in particular in the area of competition law. With the Menci judgment the CJEU aligned the interpretation of the notion “same offence” in Art. 50 CFR to “same acts” in Art. 54 CISA, and hence based it on the double identity test. The two pending cases C-117/20 bpost and C-151/20 Nordzucker e.a., both relating to the area of parallel competition proceedings, cast a new light on the interpretation of the idem concept. With two opinions rendered on 2 September 2021, AG Bobek proposed a unified triple identity test. He argued that the CJEU should reverse its jurisprudence based on double identity because it gives rise to legal uncertainty. The present article argues that the AG failed to suggest a viable solution to interpret the idem notion in accordance with ECtHR case law. It is suggested not to get rid of the broader standard of protection against double jeopardy in the EU when justified but to supplement the requirement of “same acts” with the familiar conditions for extracontractual liability, including the conduct, its effects, and casual link.

 

Table of contents

I. Background

II. The Equivocal Case Law of the ECtHR and the CJEU on the Idem Concept

III. A New Opportunity to Clarify the Idem Concept

IV. A Reasoned Approach to Idem

 

I. Background

In the EU, the application of the ne bis in idem principle protecting defendants from double criminal proceedings has never been more confusing. National judicial and administrative authorities competent to enforce criminal, competition, tax, or other offences are increasingly confronted with legal uncertainties as to whether it is legitimate for them to pursue penalty proceedings in parallel with each other, both domesticly and across borders, for the same acts or for acts that are partially congruent. As an established general principle of law, ne bis in idem restricts their ability to prosecute or punish the same offence more than once if it can be qualified as “criminal“.¹ The aim of the principle is essentially procedural as it is to prohibit the repetition of criminal proceedings after a first acquittal or conviction. However, it also has repercussions on substantive criminal law as it may preclude duplicate punishments for the same acts, even if they qualify as multiple offences, when pursued in succession.

As far as the EU is concerned, the ne bis in idem principle is enshrined in Art. 50 of the Charter of Fundamental Rights (CFR),² proclaimed on 7 December 2000 in Nizza, and now attached to the Treaty of Lisbon. The ne bis in idem guarantee under the CFR has the purpose of bringing clarity to the right established in different forms in the various EU Member States as it is intended to cover cross-border situations.

Prior to the CFR, the ne bis in idem principle was included in Art. 4 of Protocol No 7 to the European Convention on Human Rights (ECHR), signed on 22 November 1984 by the Contracting States.³ Art. 4 of Protocol No 7 to the ECHR only applies internally within the individual Contracting States but is nevertheless relevant for interpreting the ne bis in idem principle at the EU level, considering that Art. 52(3) CFR states:

[i]n so far as this Charter contains rights which correspond to rights guaranteed by the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, the meaning and scope of those rights shall be the same as those laid down by the said Convention.

The European Courts (i.e., the Court of Justice of the EU(CJEU) and the European Court of Human Rights (ECtHR)) have traditionally given similar interpretations of the principle, since they both agreed that it prohibits the undue cumulation of proceedings of the same kind, namely criminal, for the same offence.

Hence, the CJEU followed the ECtHR case law whenever the criminal nature of an offence had to be determined. As the ECtHR held in Engel,⁴ this determination needs to consider not only the classification of the legal provision in domestic law (nomen juris) but also the punitive and deterrent nature and the degree of severity of the penalties that may be imposed under the law for the offence.

The judicial assimilation of administrative penalties into criminal ones irrespective of the legal classification has caused an array of concurring administrative and criminal penalties and of successive administrative and criminal proceedings against the same defendant for substantially the same misconduct; normatively, the offences could be qualified to constitute different offences, but materially they were the same. Hence, the question was whether such cases concerned an idem.

Moreover, in accordance with Art. 50 CFR, the ne bis in idem protection also applies between the jurisdictions of several Member States.⁵ This corresponds to the EU law acquis as it resulted from Art. 54 of the Convention Implementing the Schengen Agreement (CISA),⁶ Art. 7 of the Convention on the protection of the financial interests of the Communities,⁷ and Art. 10 of the Convention on the fight against corruption.⁸

As regards the application of the principle within the same Member State (purely domestic situations), the guaranteed right in Art. 50 CFR has the same meaning and the same scope as the corresponding right in the ECHR as referred to by Art. 4 of Protocol No 7.

Whereas the principle is worded as an absolute right under the ECHR, Art. 50 CFR entails that it can be subject to exceptions covered by the horizontal clause in Art 52(1) CFR laying down the conditions for limitations on the exercise of the rights and freedoms recognised by the Charter. In other words, ne bis in idem, as guaranteed in Art. 50 CFR, entails that a person cannot be judged again for acts for which he or she was already finally acquitted or convicted, except if such acts do not constitute the same offence (idem) or if authorised by a law that maintains certain conditions.⁹

In the two judgments of 20 March 2018 in Menci¹⁰ and Garlsson,¹¹ the CJEU specified the conditions the concerned national legislations must meet to cumulate administrative and criminal penalties in successive proceedings, and thus to limit the right not to be punished twice under Art. 50 CFR in accordance with Art. 52(1) CFR.

The Menci case concerned duplicate criminal proceedings preceded by administrative penalty proceedings (with a criminal nature) for the same non-payment of VAT; the CJEU notoriously held that, under the escape clause of Art. 52(1) CFR, a limitation of the ne bis in idem principle due to the second prosecution was justified

for the purpose of achieving … complementary aims relating, as the case may be, to different aspects of the same unlawful conduct at issue.¹²

The CJEU further concluded that the cumulative punishments met an objective of general interest, and that the national laws at issue providing for two distinct prosecutions contained rules ensuring that the duplicate administrative/criminal proceedings would only lead to cumulative punishments where strictly necessary and proportionate.¹³ This followed an attentive review of the relevant national provisions, and, subject to the confirmation by the referring court, the CJEU concluded that the double penalty proceedings system applicable in Italy in that case could be considered proportionate and did not go beyond what was strictly necessary to sanction the same VAT non-payment.

However, the Garlsson case, which concerned a similar constellation of a cumulation of an administrative fine for market abuse following a criminal detention penalty for the same acts, gave rise to unjustified ne bis in idem because the CJEU noted that the previous conviction was taken into account only if it consisted in a prior criminal fine. The CJEU found that, under the legislation at issue, the mitigation of penalties under the national legislation at stake appeared

solely to apply to the duplication of pecuniary penalties and not to the duplication of an administrative fine of a criminal nature and a term of imprisonment.

For this reason the Court concluded that the double proceedings were contrary to the principle of proportionality. The CJEU found that this legislation

does not guarantee that the severity of all of the penalties imposed are limited to what is strictly necessary in relation to the seriousness of the offence concerned.¹⁴

Hence, the CJEU concluded in Garlsson that the legislation at issue did not fulfil the obligation for competent authorities, in the event that a second penalty was imposed, to ensure that

the severity of the sum of all of the penalties imposed does not exceed the seriousness of the offence identified.¹⁵

Such discordant judgments give rise to uncertainty about when the limitations of the ne bis in idem protection in case of successive punitive proceedings brought separately are acceptable. The reason is that the CJEU acknowledges that cumulative penalties can in principle be applied for concurring offences in different proceedings. However, a violation of the double jeopardy prohibition can only be justified if the second proceedings serve complementary purposes and the concerned person’s burden for defence is limited to the necessary minimum. This, in turn, is only possible if the two distinct proceedings show a sufficiently close connection, both in substance and in time – an antinomy that is difficult to attain in practice.

The uncertainty concerns the existence of concurring penalties and, therefore, the idem concept. More precisely, the question is notably whether the notion of ”same offence” should correspond to “same criminally punishable conduct”, which requires a triple identity: of the offender, the material facts (idem factum), and the protected legal interests (idem crimen), and not a double identity of the offender and the material acts. In that respect, both the ECtHR and the CJEU have developed diverging case laws on the notion of idem, which I will address in the following section.

II. The Equivocal Case Law of the ECtHR and the CJEU on the Idem Concept

As regards the interpretation of the idem concept, the ECtHR developed a vast jurisprudence on the duplication of administrative penalties of a criminal nature and proper criminal penalties. Considering the scope of the ne bis in idem guarantee in Protocol No 7 to the ECHR, these cases concerned the same national legal order. The traditional interpretation of idem was based on the triple identity test including the requirement of idem crimen. This entailed that the same conduct could legitimately produce a combination of separate administrative/criminal proceedings that, due to their distinct legal qualifications, are separate offences.¹⁶

A turning point was the ECtHR’s Grand Chamber judgment in Zolotukhin.¹⁷ The judges in Strasbourg had to deal with a duplication of penalty proceedings, including a first set of disciplinary proceedings, which were qualified as criminal under the Engel criteria, followed by a second set of proper criminal proceedings – all based on the same acts of indiscipline.¹⁸ The ECtHR made the examination of the identity of the offences subject to a test of their essential elements rather than their legal qualifications. It concluded that the idem crimen approach should be abandoned to allow a broader application of the ne bis in idem protection and held that:¹⁹

[the previous] approach which emphasises the legal characterisation of the two offences [was] too restrictive on the rights of the individual. [Therefore,] Article 4 of Protocol No 7 must be understood as prohibiting the prosecution or trial of a second ‘offence’ in so far as it arises from identical facts or facts which are substantially the same.

The ECtHR concluded²⁰ that from that moment onward the examination of the idem notion should thus

focus on those facts which constitute a set of concrete factual circumstances involving the same defendant and inextricably linked together in time and space, the existence of which must be demonstrated in order to secure a conviction or institute criminal proceedings.

In the subsequent landmark judgment, A and B vs Norway, the ECtHR partially reconsidered the broad interpretation of the ne bis in idem protection in Zolotukhin, since the principle does not permit derogations under the ECHR.²¹ It allowed a duplication of proceedings whenever these were “combined in an integrated manner so as to form a coherent whole”. The combination of administrative and criminal penalties in separate proceedings was held permissible under four conditions, including: (i) the complementary purposes pursued by both proceedings addressing different aspects of social misconduct; (ii) whether the duality of proceedings concerned is a foreseeable consequence, both in law and in practice, of the same impugned conduct; (iii) whether there is a coordination between the relevant sets of proceedings that have to be conducted in such a manner so as to avoid duplication in both the collection and assessment of the evidence; and (iv), the proportionality of the overall amount of the penalties imposed.²²