Νομολογιακές διευκρινίσεις ως προς την έννοια της δεκτικής δικαστικής προσβολής διοικητικής πράξης (CE 9 novembre 2015 M. A.B., n° 380983 και n° 383712)

της Ευγενίας Β. Πρεβεδούρου, Αναπληρώτριας Καθηγήτριας Διοικητικού Δικαίου στη Νομική Σχολή του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης

Προκαταρκτικές σκέψεις.-

1.To ζήτημα των δεκτικών δικαστικής προσβολής πράξεων επανέρχεται συστηματικά στη νομολογία του Conseil d’Etat, η οποία εμπλουτίζεται διαρκώς με νέες πτυχές ήδη γνωστών κατηγοριών. Στο πεδίο των κανονιστικών πράξεων, διευκρινίζονται περαιτέρω οι προϋποθέσεις δικαστικής προσβολής των εγκυκλίων, με την παγίωση και τον εμπλουτισμό της νομολογίας Duvignières και τον σύνδεσμο μεταξύ παραδεκτού και βασίμου της αίτησης ακύρωσης και την ανάλυση των προβαλλομένων λόγων ακύρωσης. Στο πλαίσιο της κατηγορίας των μέτρων εσωτερικής τάξης, η rapporteur public, με την ευκαιρία δύο αιτήσεων αναίρεσης του ίδιου κρατουμένου, επιχειρεί, με παιδαγωγικό τρόπο, τη συστηματοποίηση των κριτηρίων διάκρισης μεταξύ των μέτρων που είναι δεκτικά δικαστικής προσβολής και εκείνων που δεν είναι. Τέλος, ο χαρακτηρισμός διοικητικών πράξεων ως πράξεων που δεν έχουν τον χαρακτήρα απόφασης και, κατά συνέπεια, δεν προσβάλλονται παραδεκτώς και οι πλημμέλειές τους δεν επηρεάζουν τη νομιμότητα των αποφάσεων που στηρίζονται σ’αυτές, επιτρέπει τον εντοπισμό του βασικού κριτηρίου της δεκτικής δικαστικής προσβολής διοικητικής πράξης, με ανάδειξη της σημασίας του στοιχείου της «κανονιστικότητας» (normativité) ή της «ατομικής ρύθμισης» που αυτή πρέπει να περιέχει.

2. Στο σημείο αυτό θα πρέπει να τονιστεί η σημασία που αποκτά για τη θεωρία της διοικητικής πράξης ο περίφημος Code des relations entre le public et l’administration (CRPA), που δημοσιεύθηκε στη Journal officiel της 25^ης Οκτωβρίου και τέθηκε σε ισχύ την 1^η Ιανουαρίου 2016 (οrdonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l’administration). Πρόκειται για το πιο φιλόδοξο εγχείρημα ορισμού και κωδικοποίησης των διαφόρων πτυχών της διοικητικής διαδικασίας. Όπως επισημαίνει στην έξοχη ανάλυσή του ο F. Melleray, Les apports du CRPA à la théorie de l’acte administratif unilateral, AJDA 44/2015, σ. 2491, παρά το γεγονός ότι, σε αντιδιαστολή προς τον γερμανικό Verwaltungsverfahrensgesetz (βλ. άρθρο 35), ο γαλλικός κώδικας δεν περιλαμβάνει ορισμό της μονομερούς διοικητικής πράξης (acte administratif unilatéral), καθιερώνει, πάντως, μέσω της κατηγοριοποίησης των διαφόρων ειδών διοικητικών πράξεων ενόψει καθορισμού του νομικού καθεστώτος τους, τη διάκριση μεταξύ μονομερούς διοικητικής πράξης (acte administratif unilatéral) διοικητικής απόφασης (décision administrative). Εγκαταλείποντας την προσέγγιση πολλών προέδρων του Conseil d’Etat (M. Rougevin-Baville, R. Denoix de Saint Marc και D. Labetoulle) αλλά και έγκριτων θεωρητικών (J. Moreau, D. Truchet, Y. Gaudemet, P. Delvolvé), o κώδικας δέχεται ότι επιβάλλεται η διάκριση των μονομερών διοικητικών πράξεων σε αυτές που έχουν τον χαρακτήρα απόφασης (décisoires) και αποκαλούνται και αποφάσεις (décisions) και σε αυτές που δεν αποτελούν αποφάσεις (non décisoires) (βιβλίο ΙΙ, άρθρο L 200-1: «Pour l’application du présent livre, on entend par actes les actes administratifs unilatéraux décisoires et non décisoires. Les actes administratifs unilatéraux décisoires comprennent les actes réglementaires, les actes individuels et les autres actes décisoires non réglementaires. Ils peuvent être également désignés sous le terme de décisions, ou selon le cas, sous les expressions de décisions réglementaires, de décisions individuelles et de décisions ni réglementaires ni individuelles»). Επιβεβαιώνεται, ως φαίνεται, η ανάλυση του καθηγητή R. Chapus, ο οποίος τόνιζε ότι «η διοικητική πράξη και η απόφαση δεν πρέπει να συγχέονται: η απόφαση αποτελεί έννοια είδους και η πράξη έννοια γένους» (Droit administratif général, t. 1, Montchrestien, 15^e éd., 2001, n° 669). Eπομένως, μια διοικητική πράξη που δεν έχει τον χαρακτήρα απόφασης αποτελεί μονομερή διοικητική πράξη. Με άλλα λόγια, η μονομερής διοικητική πράξη δεν ορίζεται από τον κανονιστικό της χαρακτήρα (caractère normatif), δηλαδή δεν χρειάζεται να μεταβάλει την έννομη τάξη και να παρέχει δικαιώματα ή να γεννά υποχρεώσεις για τους τρίτους χωρίς τη συναίνεσή τους με μόνη τη βούληση του εκδότη της. Η πράξη που μεταβάλλει τον εξωτερικό νομικό κόσμο είναι η διοικητική απόφαση, η οποία αποτελεί ακριβώς μια κατηγορία διοικητικής πράξης.

3. Περαιτέρω, από τη μελέτη του CRPA συνάγεται ότι δεν γίνεται μνεία των όρων «εκτελεστή απόφαση» (décision exécutoire) ή «βλαπτική πράξη» (acte faisant grief). Η απουσία της πρώτης έννοιας, παρά το γεγονός ότι το Conseil d’Etat εντόπισε στον εκτελεστό χαρακτήρα των διοικητικών αποφάσεων «τον θεμελιώδη κανόνα του δημοσίου δικαίου» (CE, ass., 2 juill. 1982, n° 25288, Huglo et autres, Lebon, σ. 257, AJDA 1982, σ. 657, concl. J. Biancarelli), είναι καλοδεχούμενη, διότι η επικίνδυνη πολυσημία της έννοιας («dangereuse polysémie», κατά τον καθηγητή B. Seiller, Rép. Cont. adm., v° Acte administratif [I – Identification], n^os 289 επ.) προκάλεσε εννοιολογική σύγχυση μεταξύ του προνομίου της αυτεπαγγέλτου ενεργείας (privilège du préalable), της δυνατότητας αναγκαστικής εκτέλεσης (CE, sect., 9 juill. 1997, n° 163099, Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction [ANPEEC], Lebon, σ. 299, AJDA 1997, σ. 701, concl. J. Arrighi de Casanova) ή της έναρξης της ισχύος της πράξης (βλ. συναφώς άρθρο L. 2131-1 του CGCT και άρθρο L. 222-1 του CRPA). H απουσία της έννοιας της «βλαπτικής πράξης» («acte faisant grief») οφείλεται στο γεγονός ότι ο κώδικας είναι αφιερωμένος στη διοικητική διαδικασία («procédure non contentieuse») και αποσκοπεί στον απεγκλωβισμό από την αποκλειστικώς δικονομική αντίληψη της «διοικητικής πράξης». Ωστόσο, η έννοια της «acte faisant grief» επανέρχεται εμμέσως, μέσω των όρων της «απόφασης» και της «διοικητικής απόφασης» (décision administrative), στις διατάξεις του βιβλίου IV του κώδικα σχετικά με τη «ρύθμιση των διαφορών με τη διοίκηση». Για παράδειγμα το άρθρο L. 411-2 ορίζει ότι «κάθε διοικητική απόφαση (décision administrative) μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο, εντός της προθεσμίας που προβλέπεται για την άσκηση ενδίκου βοηθήματος, αίτησης θεραπείας ή ιεραρχικής προσφυγής η οποία διακόπτει την προθεσμία αυτή» και το άρθρο L. 431-1 ορίζει ότι «με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων άλλων δικαστηρίων, τα ένδικα βοηθήματα κατά των διοικητικών αποφάσεων ασκούνται ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων του κοινού δικαίου, υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπει ο code de justice administrative». Επομένως, όπως εύστοχα επισημαίνει ο  F. Melleray, Les apports du CRPA à la théorie de l’acte administratif unilateral, AJDA 44/2015, σ. 2492, ο όρος décision καλύπτει τον όρο acte faisant grief. Όμως ο όρος αυτός δεν έχει την ίδια έννοια στα βιβλία II και IV του κώδικα, επομένως, μια μη βλαπτική πράξη (acte ne faisant pas grief) μπορεί να αποτελεί απόφαση (decision). Αποδοχή της αντίθετης άποψης θα κατέληγε στη σύγχυση μεταξύ ενδικασιμότητας (δυνατότητας δικαστικής προσβολής, justiciabilité) και κανονιστικότητας (normativité), ή στο να θεωρηθεί ότι όλες οι μη βλαπτικές πράξεις (μη δεκτικές δικαστικής προσβολής) στερούνται κανονιστικότητας, δηλαδή δεν περιέχουν ρύθμιση, πράγμα που προδήλως δεν ισχύει για ορισμένες από αυτές, όπως για τα περίφημα μέτρα εσωτερικής τάξης. Πράγματι, τα μέτρα αυτά αποτελούν αποφάσεις, εφόσον περιέχουν ρύθμιση ατομικών περιπτώσεων, δηλαδή έχουν κανονιστικότητα, έστω και αν ορισμένα από αυτά, λόγω των ήσσονος σημασίας συνεπειών τους για τη νομική κατάσταση του αποδέκτη δεν είναι δεκτικά δικαστικής προσβολής (όπως εύστοχα διατυπώνουν οι P.-L. Frier/J. Petit, Droit administratif, Montchrestien, 10^e éd., 2015, n^os 519 και 520, όσον αφορά τα μέτρα εσωτερικής τάξης, «leur caractère normateur est incontestable», πλην όμως «elles ne sont pas considérées comme normatrices»).