[Αναδημοσίευση από το περιοδικό «ΣΥΝήΓΟΡΟΣ», τεύχος 120/2017, σελ. 22-28]
Ι. Εισαγωγή.
Η υπ’ αριθμ. 95/2017 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας τοποθετείται επί του σταυρικού ζητήματος της χορήγησης τηλεοπτικών αδειών, που τόσο απασχόλησε –και ταλαιπώρησε- την πολιτική και νομική επικαιρότητα. Οξεία πολιτική αντιπαράθεση μεταξύ των δύο μεγαλυτέρων κομμάτων, δημόσιες δηλώσεις πολιτικών προσώπων που εκλαμβάνονται από ορισμένους ως απόπειρα επηρεασμού του δικαστικού φρονήματος, αλλεπάλληλα τηλεοπτικά σποτ, για την προώθηση των απόψεων των τηλεοπτικών σταθμών, ρεπορτάζ για βοσκοτόπια και «ημέτερους καναλάρχες», ματαίωση της διάσκεψης του δικαστηρίου εξαιτίας της ατμόσφαιρας αυτής, παραίτηση δύο αντιπροέδρων του ΣτΕ από την Ένωση Δικαστών του Συμβουλίου της Επικρατείας, εξαιτίας της ματαίωσης αυτής, διαρροή του αποτελέσματος της απόφασης πριν την επίσημη δημοσίευση της και ένα οικονομικό background εκατοντάδων εκατομμυρίων ευρώ, στο οποίο αφορούσε ο διεξαχθείς διαγωνισμός, είναι λίγα μόνο από τα στοιχεία που συνθέτουν το εξαιρετικά συγκρουσιακό εκείνο πολιτικό περιβάλλον, μέσα στο οποίο οι ανώτατοι δικαστές εκλήθησαν να ασκήσουν τον δικαιοδοτικό τους ρόλο.
Υπό την οπτική αυτή η σχολιαζόμενη απόφαση παρουσιάζει σπάνιο ενδιαφέρον για το ερευνητικό εγχείρημα της επίδρασης των ΜΜΕ επί της δικαστικής κρίσης[1]. Η σημασία της απόφασης αναδεικνύεται, περαιτέρω, καθώς τοποθετείται επί των σημαντικών ζητημάτων που αφορούν την ρύθμιση του ραδιοτηλεοπτικού τοπίου, όπως είναι η εξακολουθητική παράταση της θητείας των μελών του Ε.Σ.Ρ., η αδυναμία επίτευξης πολιτικής συναίνεσης για την συγκρότηση του Ε.Σ.Ρ. και η παρατεταμένη λειτουργία τηλεοπτικών σταθμών, χωρίς να έχει μεσολαβήσει διαγωνιστική διαδικασία αδειοδότησης. Σπάνιο ενδιαφέρον, όμως, παρουσιάζει και για το λόγο ότι ανακύπτει ζήτημα ερμηνείας του Συντάγματος, όπως αυτή, μάλιστα, επικαθορίζεται από την τεχνική του ασκούμενου δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων. Στην τελευταία αυτή πτυχή του ενδιαφέροντος της απόφασης επικεντρώνεται η παρούσα ανάλυση.
Στις σκέψεις που ακολουθούν, σε ένα πρώτο μέρος προσφέρεται το πανόραμα της βασικής θεματολογίας της απόφασης[2], με ιδιαίτερη έμφαση στο κρίσιμο, από την οπτική του συνταγματικού δικαίου, ζήτημα που απασχόλησε τον δικανικό συλλογισμό. Στο επόμενο μέρος διατυπώνονται ορισμένες κριτικές παρατηρήσεις, που απηχούν την προσπάθεια συνθετικής αντιμετώπισης της πλειοψηφούσας και μειοψηφούσας γνώμης της απόφασης.
ΙΙ. Οι βασικές θέσεις και η επιχειρηματολογική διελκυστίνδα μεταξύ πλειοψηφίας-μειοψηφίας.
- Ως προς το ζήτημα της θητείας των ανεξάρτητων αρχών.
Η απόφαση επαναλαμβάνει και επιρρωνύει την νομολογιακή γραμμή που είχε χαράξει η ΣτΕ 3515/2013, επισημαίνοντας, αναφορικά με τη θητεία των μελών των ανεξαρτήτων αρχών, πως είναι μεν ανεκτή η συνέχιση της λειτουργίας αυτών, μετά τη λήξη της θητείας των μελών τους και μέχρι την επιλογή των νέων, μόνο, όμως, για εύλογο χρονικό διάστημα, το οποίο κρίνεται σύμφωνα με τις εκάστοτε επικρατούσες περιστάσεις, ενω, μετά την πάροδο του ευλόγου χρόνου, δεν είναι πλέον ανεκτή η παράταση της θητείας των μελών της ανεξάρτητης αρχής.
- Ως προς το ζήτημα της μη συγκρότησης του Ε.Σ.Ρ.
Η πλειοψηφούσα γνώμη επισημαίνει με έμφαση ότι οι εκπροσωπούμενες στη Βουλή πολιτικές δυνάμεις είναι υποχρεωμένες, «με αμοιβαίες, βεβαίως, υποχωρήσεις» και μετά από διαδικασία διαβούλευσης -η οποία δεν αποκλείεται να παρατείνεται για το αναγκαίο χρονικό διάστημα- «να χωρήσουν στην επιτασσόμενη από το Σύνταγμα συγκρότηση της ανεξάρτητης αρχής. Άλλως, το Σύνταγμα εμμέσως παραβιάζεται»[3].
- Ως προς το ζήτημα του εννόμου συμφέροντος.
Το ζήτημα αναφορικά με τη συνδρομή του στοιχείου του εννόμου συμφέροντος στην αιτούσα εταιρία, προέκυψε εξαιτίας του γεγονότος της προσβολής κανονιστικής πράξης που όριζε την ανάθεση επιμέρους αρμοδιοτήτων της διαγωνιστικής διαδικασίας τηλεοπτικών αδειών από τον Υπουργό, στη Γενική Γραμματεία Ενημέρωσης και Επικοινωνίας, χωρίς, ωστόσο, κατά την άσκηση του ενδίκου βοηθήματος, να είχε συμμετάσχει στη διαγωνιστική διαδικασία, αφού εκείνη δεν είχε εισέτι προκηρυχθεί. Κατά την γνώμη που επικράτησε, η αιτούσα εταιρία είχε άμεσο έννομο συμφέρον για την προσβολή της επίμαχης πράξης, με το σκεπτικό ότι προτίθεται, κατά τους ισχυρισμούς της, να λάβει μέρος στην διαγωνιστική διαδικασία που θα διενεργηθεί, χωρίς αυτό να αναιρείται από το γεγονός ότι τόσο κατά τον χρόνο έκδοσης της εν λόγω πράξης όσο και της άσκησης του ενδίκου βοηθήματος δεν είχε εκδοθεί η προκήρυξη για την διενέργεια του διαγωνισμού. Και τούτο, όπως επισημαίνεται στην απόφαση, διότι «το έννομο συμφέρον για την προσβολή κάθε κανονιστικής πράξεως εξετάζεται αυτοτελώς και ασχέτως με το ενδεχόμενο εκδόσεως ή μη άλλων συναφών πράξεων».
- Ως προς το κρίσιμο ζήτημα της αρμοδιότητας του Ε.Σ.Ρ.
Το κρισιμότερο ζήτημα που απασχόλησε τη σχολιαζόμενη απόφαση είναι αυτό της, κατά το Σύνταγμα, αρμοδιότητας του Ε.Σ.Ρ. Προσήκει, στο σημείο αυτό, να διευκρινιστούν οι εξής πτυχές του θέματος, για την λυσιτελέστερη παρακολούθηση των όσων ακολουθούν: Η θέσπιση του Ε.Σ.Ρ. μπορεί να διακριθεί σε τρεις επιμέρους χρονικές φάσεις. Η πρώτη εκκινεί με την ίδρυση του με τον Ν. 1866/1989 από τον κοινό νομοθέτη και καταλαμβάνει ένα χρονικό διάστημα μέχρι και την δημοσίευση του Ν. 2328/1995. Στην περίοδο αυτή, ο ρόλος του Ε.Σ.Ρ. στο ραδιοτηλεοπτικό τοπίο είναι ιδιαιτέρως ασθενής· Οι διατάξεις σχετικά με τον εποπτικό του ρόλο δεν συγκεκριμενοποιούνται επαρκώς, ενώ η άσκηση μεγάλου μέρους των αρμοδιοτήτων του εξαρτάται από την έκδοση Προεδρικών Διαταγμάτων, τα οποία, όμως, δεν εκδίδονται ποτέ. Ο Ν. 2328/1995 περιέχει αναλυτικότερες ρυθμίσεις, χωρίς, ωστόσο, αυτό να συνεπάγεται την αναβάθμιση του θεσμικού του ρόλου. Κάθε άλλο, μάλιστα, καθώς παρατηρείται, από εκπρόσωπο της θεωρίας, ότι ο νόμος αυτός «υποβάθμισε το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης στο επίπεδο μιας λίγο ή πολύ συνηθισμένης διοικητικής επιτροπής και συγκέντρωσε τις ουσιώδεις αποφασιστικές αρμοδιότητες στον (νέο και αναβαθμισμένο) υπουργό τύπου και μέσων μαζικής ενημέρωσης»[4]. Η δεύτερη φάση μπορεί να θεωρηθεί ότι εκκινεί με την δημοσίευση του Ν. 2644/1998, με τον οποίο ενισχύεται ο ελεγκτικός και κυρωτικός ρόλος του Ε.Σ.Ρ., καθώς θεσπίζεται η δυνατότητά να επιλαμβάνεται αυτεπαγγέλτως περιπτώσεων παραβιάσεως της ραδιοτηλεοπτικής νομοθεσίας. Επιπλέον, ο Ν. 2863/2000 προβλέπει νέες ρυθμίσεις για το ΕΣΡ, οι οποίες εδραιώνουν ακόμη περισσότερο την εποπτική λειτουργία του (καταργείται ο έλεγχος νομιμότητας εκ μέρους του υπουργού τύπου επί των αποφάσεων του Ε.Σ.Ρ. και ανατίθενται σε αυτό όλες οι αρμοδιότητες που σχετίζονται με ραδιοτηλεοπτικά ζητήματα, συμπεριλαμβανομένης της χορήγησης αδειών, ενώ η αρμοδιότητα επιλογής των μελών, του προέδρου και του αντιπροέδρου μεταφέρεται στη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής)[5]. Η τρίτη και σημαντικότερη φάση αφορά την «συνταγματοποίηση» του Ε.Σ.Ρ., με την συμπερίληψη του στο άρθρο 15 § 2 Συντ. Η κατάστρωση της νέας συνταγματικής διάταξης αποτελεί την πηγή της ερμηνευτικής αντιγνωμίας, που απασχόλησε την σχολιαζόμενη απόφαση.
Αναλυτικότερα, με αφετηρία το άρθρο 15 § 2, που ορίζει ότι «Η ραδιοφωνία και η τηλεόραση υπάγονται στον άμεσο έλεγχο του Κράτους. O έλεγχος και η επιβολή των διοικητικών κυρώσεων υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης που είναι ανεξάρτητη αρχή, όπως νόμος ορίζει. O άμεσος έλεγχος του Κράτους, που λαμβάνει και τη μορφή του καθεστώτος της προηγούμενης άδειας, έχει ως σκοπό…», το κρίσιμο ερμηνευτικό ζήτημα μπορεί να συνοψιστεί ως εξής: Η έννοια του «αμέσου ελέγχου» των εδ. α΄ και γ΄ ταυτίζεται με την έννοια του «ελέγχου» του εδ. β΄; Υπό την καταφατική εκδοχή η αρμοδιότητα χορήγησης των τηλεοπτικών αδειών, ανήκουσα στον «άμεσο έλεγχο του κράτους», ανατίθεται εκ του Συντάγματος στο Ε.Σ.Ρ. Υπό την αποφατική εκδοχή, η έννοια του «αμέσου ελέγχου» διαφοροποιείται από την έννοια του «ελέγχου» και η αρμοδιότητα χορήγησης τηλεοπτικών αδειών, μπορεί αλλά όχι κατά συνταγματική υποχρέωση, να ανατίθεται στο Ε.Σ.Ρ.
