Τα δύο κυρίαρχα ζητήματα που αναδεικνύονται στη ΣτΕ 3052/2015* είναι αφενός αυτό της απαγόρευσης οικιστικής αξιοποίησης των δασών και αφετέρου της ανταλλαγής των μη δυνάμενων να αξιοποιηθούν οικιστικά εκτάσεων. Η του ΣτΕ είναι πάγια και επαναλαμβάνεται για χρόνια, υποστηρίζοντας ότι δεν συνιστά λόγο δημοσίου συμφέροντος η οικιστική αξιοποίηση των δασών. Εν προκειμένω εγείρεται ο προβληματισμός κατά πόσον από το Σύνταγμα προκύπτει κάποια απόλυτη απαγόρευση στην πολιτική εξουσία να μην εισάγει διατάξεις για να μεταβάλει τον χαρακτήρα μιας δασικής έκτασης με την επίκληση ενός λόγου δημοσίου συμφέροντος, όπως η οικιστική αξιοποίηση. Σχετικά μετο ζήτημα της ανταλλαγής των μη δυνάμεων να αξιοποιηθούν οικιστικά εκτάσεων, θα πρέπει να επισημάνουμε ότι η χρονική διαφοροποίηση με ορόσημο το Σύνταγμα του 1975 ή έστω την ισχύ του ν. 998/1979 παραβλέπει ότι και σε διάφορες άλλες περιπτώσεις, ο νομοθέτης και η διοίκηση θέσπισαν διατάξεις οι οποίες επέτρεπαν την οικιστική αξιοποίηση δασικών εκτάσεων.
1. Εισαγωγή
Η οικιστική αξιοποίηση των δασών και δασικών εκτάσεων αποτελεί ζήτημα που απασχολεί τα τελευταία χρόνια τη νομική θεωρία και πράξη. Επί του εν λόγω θέματος υπάρχει παγία νομολογία του Συμβούλιου της Επικράτειας και δημοσιεύσεις στις οποίες υποστηρίζεται η άποψη ότι η οικιστική αξιοποίηση συνιστά ανεπίτρεπτη επέμβαση1. Ως παρεμπίπτον ανακύπτει το ζήτημα της αξιοποίησης των ακινήτων που βρίσκονται σε δάση και δασικές εκτάσεις και ανήκουν κατά κυριότητα σε οικοδομικούς συνεταιρισμούς.
Με την με αριθ. 3052/2015 απόφαση του Ε΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, το Δικαστήριο κλήθηκε να κρίνει επί αίτησης ακύρωσης Οικοδομικού Συνεταιρισμού και μελών αυτού, κατά παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας της Διοίκησης. Η εν λόγω παράλειψη συντελέστηκε με τη σιωπηρή αρνηση του αρμοδίου Υπουργείου Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής να προβεί σε όλες τις απαιτούμενες ενέργειες για την ανταλλαγή της έκτασης του συνεταιρισμού, κατ΄ άρθρο 3 παρ. 7 του ν. 998/79 ή κατ΄ άρθρο 1 παρ. 16 του ν. 3208/2003, με ίσης αξίας έκταση του Δημοσίου.
Το Δικαστήριο με την ως άνω απόφασή του, έκανε δεκτή την ασκηθείσα αίτηση και αποφάσισε ότι πρέπει να ακυρωθεί η παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας της Διοίκησης, η οποία θα πρέπει να προβεί στις απαραίτητες ενέργειες για την απαλλοτρίωση ή την ανταλλαγή της εν λόγω δασικής έκτασης.
2. Η απόφαση
Κατά το Δικαστήριο, ο συνεταιρισμός είναι κύριος της εν λόγω έκτασης, ήδη, πριν το έτος 1968 και από τότε είχε προβεί σε ενέργειες κατ΄ εφαρμογή των διατάξεων που ίσχυαν για τη δημιουργία παραθεριστικού οικισμού. Κατά το χρονικό αυτό διάστημα, η Διοίκηση ενέκρινε πολλές από τις ενέργειες του συνεταιρισμού προς τον σκοπό της δημιουργίας οικισμού. Ο Υπουργός Γεωργίας, το έτος 1981, ενημέρωσε τον συνεταιρισμό ότι δεν δύναται να ικανοποιηθεί το αίτημά του, διότι η έκταση που του ανήκει είναι δάσος και σύμφωνα με τον ν. 998/1979 τα δάση και οι δασικές εκτάσεις δεν μπορούν να αξιοποιηθούν οικιστικά. Κατόπιν των ανωτέρω, ο συνεταιρισμός και τα μέλη του υπέβαλαν αίτηση -το έτος 2010 προς το Υπουργείο Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, με την οποία ζήτησαν από το Δημόσιο να προβεί είτε σε ανταλλαγή της έκτασης του συνεταιρισμού με άλλη, ίσης αξίας, έκταση του Δημοσίου, είτε στην απαλλοτρίωση αυτής. Η Διοίκηση, απαντώντας στην αίτηση, υποστήριξε ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 16 παρ. 1 του ν. 3208/2003 διαδικασία για ανταλλαγή εκτάσεων των συνεταιρισμών απαιτεί τη συγκρότηση ειδικής προς τούτο επιτροπής, η οποία μετά το έτος 2008 δεν είχε λάβει χώρα με την έκδοση της προβλεπόμενης κοινής υπουργικής απόφασης. Έτσι, οι αιτούντες στράφηκαν κατά της παράλειψης της Διοίκησης να προβεί στην ικανοποίηση του αιτήματός τους.
Το Δικαστήριο έκρινε ότι η Διοίκηση με τις προγενέστερες του ν. 998/1979 ενέργειές της, δημιούργησε την εύλογη προσδοκία στον αιτούντα συνεταιρισμό ότι η επίδικη έκταση θα ήταν οικιστικά αξιοποιήσιμη και όφειλε να προβεί στις απαραίτητες ενέργειες για την απαλλοτρίωση ή την έγκριση της ανταλλαγής της δασικής έκτασης του αιτούντος συνεταιρισμού, κατ΄ εφαρμογή των διατάξεων της παρ. 3 του άρθρου 50 του ν. 998/1979 και 1 παρ. 16 του ν. 3208/2003, όπως ίσχυαν κατά τον κρίσιμο χρόνο. Το προστατευτέο δικαίωμα ήταν εν προκειμένω αυτό της ιδιοκτησίας και η νομική βάση του θεμελιώθηκε στο άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης με αναφορά στην κατωτέρω αναφερόμενη από 13.7.2006 απόφαση του ΕΔΔΑ.
Το Δικαστήριο για να καταλήξει σε αυτή την απόφαση, επανέλαβε κατ΄ αρχάς την πάγια θέση του ότι διατάξεις, οι οποίες προβλέπουν τη δυνατότητα οικιστικής ανάπτυξης δασών και δασικών εκτάσεων αντίκεινται στη διάταξη του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγματος, η οποία απαγορεύει τη μεταβολή του προορισμού των δασών και δασικών εκτάσεων. Η θέση αυτή του Δικαστηρίου, η οποία επαναλαμβάνεται σε πλείστες αποφάσεις, έχει ενδιαφέρον λόγω της υιοθετούμενης διατύπωσης της «απόλυτης απαγόρευσης» και θα τη σχολιάσουμε κατωτέρω.
3. Παρελθούσα νομολογία ΣτΕ και ΕΔΔτΑ
Το Δικαστήριο, αντιμετωπίζοντας το ίδιο ζήτημα στο παρελθόν, είχε κρίνει ότι ήταν αντισυνταγματική τόσο η διάταξη για την οικιστική αξιοποίηση των δασών όσο και η διάταξη που προέβλεπε την απαλλοτρίωση ή ανταλλαγή των εκτάσεων οι οποίες δεν μπορούσαν πλέον να αξιοποιηθούν οικιστικά λόγω της προστασίας τους ως δασικών, ακόμα και αν είχαν αποκτηθεί με σκοπό την οικιστική αξιοποίηση πριν τη θέσπιση του Συντάγματος (ΣτΕ 3403/2001). Στην ανωτέρω απόφαση είχε μειοψηφήσει ο τότε Σύμβουλος Ν. Ρόζος και η Παρέδρος Β. Καμπίτση, οι οποίοι είχαν υποστηρίξει ότι η διάταξη για την ανταλλαγή και την απαλλοτρίωση, εξεταζόμενη αυτοτελώς και ερμηνευόμενη εν όψει της διατάξεως του άρθρου 24 του Συντάγματος, συνάδει προς τις διατάξεις αυτές, καθ΄ ο μέρος προβλέπει την ανταλλαγή ή απαλλοτρίωση εκτάσεων οι οποίες είχαν αποκτηθεί προ της ενάρξεως ισχύος του Συντάγματος 1975.
Η ανωτέρω απόφαση οδήγησε μετά από σχετική προσφυγή (35859/02) στην έκδοση δύο αποφάσεων του ΕΔΔτΑ2. Το ΕΔΔτΑ κρίνοντας το ζήτημα της ανταλλαγής ανέφερε: «… Το Δικαστήριο εντυπωσιάζεται ιδιαίτερα από το γεγονός ότι, ενώ θίχθηκε η ουσία του δικαιώματος κυριότητας των προσφευγόντων, οι προσφεύγοντες απέτυχαν να λάβουν αποζημίωση σύμφωνα µε την ελληνική νομοθεσία. Το γεγονός αυτό, σε συνδυασμό µε την τελική άρνηση του Κράτους να απαλλοτριώσει την περιουσία των προσφευγόντων ή να την ανταλλάξει µε άλλη ίσης αξίας, επιδείνωσε σημαντικά τις δυσμενείς επιπτώσεις στην κατάσταση των προσφευγόντων και δημιούργησε ένα δυσανάλογο βάρος γι΄ αυτούς …». Έτσι, έκανε δεκτή την προσφυγή του συνεταιρισμού, καταλήγοντας στο συμπέρασμα ότι η παρέμβαση στα περιουσιακά δικαιώματα των προσφευγόντων συνιστά ρύθμιση της χρήσης της περιουσίας τους, κατά την έννοια της δεύτερης παραγράφου του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου.
Το ΕΔΔτΑ, σε επόμενη απόφασή του, ασχολήθηκε με το ζήτημα του ύψους της καταβλητέας αποζημίωσης, επαναλαμβάνοντας ότι όταν διαπιστώνεται παραβίαση κάποιας διάταξης της ΕΣΔΑ, η εκάστοτε Κυβέρνηση είναι κατ΄ αρχήν ελεύθερη να επιλέξει τον τρόπο συμμόρφωσης προς την απόφαση.
Αυτή η διακριτική ευχέρεια, σχετικά µε τον τρόπο εκτέλεσης της απόφασης, αντανακλά την ελευθερία επιλογής που συνοδεύει την πρωταρχική υποχρέωση των Συμβαλλομένων Κρατών βάσει της Σύμβασης να εξασφαλίζουν τα δικαιώματα και τις ελευθερίες που εγγυάται η Σύμβαση (άρθρο 1). Εάν η φύση της παραβίασης επιτρέπει την restitutio in integrum αποκατάσταση3, εναπόκειται στην Κυβέρνηση να την πραγματοποιήσει, καθώς το ΕΔΔτΑ δεν έχει ούτε την εξουσία ούτε την πρακτική δυνατότητα να το πράξει. Ωστόσο, εφ΄ όσον το εθνικό δίκαιο δεν επιτρέπει -ή επιτρέπει μόνον εν μέρει- την αποκατάσταση, το άρθρο 41 της ΕΣΔΑ παρέχει στο Δικαστήριο την εξουσία να χορηγήσει στον παθόντα τη δίκαιη ικανοποίηση που θα του φανεί ενδεδειγμένη.
Το ΕΔΔτΑ κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, υπό τις περιστάσεις της υπόθεσης, η φύση της παραβίασης που διαπιστώθηκε στην κύρια απόφαση, δεν του επιτρέπει να προχωρήσει βάσει της αρχής restitutio in integrum. Εν όψει των ανωτέρω, το Δικαστήριο επιδίκασε υπέρ των προσφευγόντων συλλογικά το ποσόν των 5.000.000 ευρώ ως αποζημίωση λόγω υλικής βλάβης, πλέον των φόρων µε τους οποίους μπορεί να επιβαρυνθεί το ποσό αυτό.
Υπό την επιρροή των ανωτέρω αποφάσεων και κρίσεων του ΕΔΔτΑ, μεταβλήθηκε η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας με την έκδοση της ΣτΕ 1058/2012, την οποία επικαλείται και η υπό σχολιασμό απόφαση. Με την εν λόγω απόφαση έγινε δεκτό ότι η πρόβλεψη για τις ανταλλαγές, εξεταζόμενη αυτοτελώς σε σχέση με τις ρυθμίσεις των προηγούμενων παραγράφων, δεν έρχεται σε αντίθεση προς τις απαγορεύσεις που απορρέουν από το άρθρο 24 του Συντάγματος, μόνον όμως καθ΄ ο μέρος αφορά εκτάσεις ως προς τις οποίες ο εκεί αναφερόμενος συνεταιρισμός είχε αποκτήσει ιδιοκτησιακό δικαίωμα με οποιοδήποτε τρόπο, δηλαδή είτε δι΄ αγοράς είτε διά παραχωρήσεως ή ανταλλαγής, προ της ενάρξεως ισχύος του Συντάγματος 1975 (αντιθ. ΣτΕ 4884/1987 7μ.).
Και τούτο, διότι κατά τις διατάξεις του Συντάγματος, δεν είναι θεμιτή η απόκτηση δασών και δασικών εκτάσεων με σκοπό την οικιστική τους αξιοποίηση. Περαιτέρω, κατά το ΣτΕ, καθ΄ εαυτή η διάταξη για τις ανταλλαγές, ερμηνευόμενη εν όψει του άρθρου 17 του Συντάγματος, του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την προάσπιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών (ΕΣΔΑ) και της αρχής της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, ως ειδικότερης έκφρασης του Κράτους Δικαίου, έχει εφαρμογή και δημιουργεί υποχρέωση της Διοίκησης, ύστερα από σχετικό αίτημα, για ανταλλαγή ή απαλλοτρίωση, στις περιπτώσεις μόνον εκείνες, κατά τις οποίες έχει εγκριθεί η οικιστική αξιοποίηση με πράξεις των πολεοδομικών αρχών πριν από την έναρξη ισχύος του ν. 998/1979 (29.12.1979), με τον οποίο θεσπίστηκε το ειδικότερο καθεστώς προστασίας των δασών και δασικών εκτάσεων, εν όψει της παραπάνω συνταγματικής επιταγής. Τέλος, σε περίπτωση ανταλλαγής η παραχωρούμενη στον συνεταιρισμό δημόσια έκταση πρέπει να είναι ίσης αξίας με την ανταλλασσόμενη έκταση, κατά τα οριζόμενα στην ανωτέρω διάταξη του άρθρου 50 παρ. 3 του ν. 998/1998, μεταξύ δε των στοιχείων που λαμβάνονται υπόψη από τη Διοίκηση για τον προσδιορισμό της αξίας της έκτασης του συνεταιρισμού πρέπει να συνεκτιμάται και ο δασικός χαρακτήρας της. Κατά τη γνώμη όμως των Συμβούλων Ι. Μαντζουράνη και Α. Ντέμσια, για τις πράξεις της διοίκησης περί οικιστικής αξιοποιήσεως, η έκδοση των οποίων θεμελιώνει υποχρέωση της Διοίκησης να απαλλοτριώσει την έκταση του συνεταιρισμού ή να εγκρίνει την ανταλλαγή της, κρίσιμος χρόνος είναι το Σύνταγμα του 1975, αφού με την ισχύ του Συντάγματος δεν νοούνται πράξεις της Διοικήσεως για οικιστική αξιοποίηση δασών και δασικών εκτάσεων.
