"Διευκρινίσεις ως προς τις εκφάνσεις της αρχής της συνέχειας της δημόσιας διοίκησης (ΣτΕ 4643/2015 και 4646/2015)" [της Ευγενίας Β. Πρεβεδούρου, Αναπληρώτριας Καθηγήτριας Διοικητικού Δικαίου στη Νομική Σχολή του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης]

Ανεκτή η άσκηση της προσφυγής κατά τελεσίδικων αποφάσεων πειθαρχικών συμβουλίων από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης του οποίου έληξε η θητεία, εφόσον συντρέχουν συνθήκες όλως εξαιρετικές, οι οποίες καθιστούν αδύνατη την έγκαιρη επιλογή νέου ΓΕΔΔ –  Περιεχόμενο της αρχής της συνέχειας των δημοσίων υπηρεσιών.

1. Με αφορμή τις προσφυγές που άσκησε ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης, 8 μήνες και 3 χρόνια, αντίστοιχα, μετά τη λήξη της θητείας του, ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, κατά τελεσίδικων αποφάσεων πειθαρχικών συμβουλίων για πειθαρχικά παραπτώματα στα οποία, κατά τη γνώμη του, πρέπει να επιβληθεί η ποινή της οριστικής παύσης ή του υποβιβασμού του υπαλλήλου, στο πλαίσιο της σχετικής αρμοδιότητας που του παρέχει ο Ν. 3074/2002, το Γ΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας, σε δύο παραπεμπτικές στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου αποφάσεις του, διευκρίνισε περαιτέρω την έννοια της αρχής της συνέχειας των δημοσίων υπηρεσιών. ΄Εκρινε, ειδικότερα ότι, «δεν είναι καταρχήν επιτρεπτή, μετά τη λήξη της θητείας του [Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης], η συνέχιση της αρμοδιότητάς του να ασκεί προσφυγές, ιδίως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, κατά τελεσίδικων αποφάσεων πειθαρχικών συμβουλίων. Και είναι μεν ανεκτή η άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας από Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης του οποίου έληξε η θητεία, μόνον, όμως, εφόσον συντρέχουν συνθήκες όλως εξαιρετικές, οι οποίες καθιστούν αδύνατη την έγκαιρη επιλογή νέου Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης από το Υπουργικό Συμβούλιο και, πάντως, όχι πέραν ενός ευλόγου χρονικού διαστήματος, το οποίο κρίνεται κατά τις εκάστοτε συντρέχουσες περιστάσεις.Διαφορετική ερμηνεία των [σχετικών] διατάξεων, η οποία θα επέτρεπε τη χωρίς χρονικό περιορισμό συνέχιση της άσκησης προσφυγών από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης μετά τη λήξη της θητείας του, δεν μπορεί να βρει έρεισμα στην αρχή της συνέχειας των δημοσίων υπηρεσιών, δεδομένου ότι η επίμαχη αρμοδιότητα του εν λόγω Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης ανάγεται στον εσωτερικό έλεγχο της Δημόσιας Διοίκησης, αποσκοπεί αποκλειστικά στην προστασία του δημοσίου συμφέροντος και δεν αφορά στην παροχή υπηρεσιών προς τους πολίτες ή στην προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων τους. Η άποψη αυτή ενισχύεται και από την ανάγκη στενής ερμηνείας των [σχετικών] διατάξεων, ενόψει του ότι η άσκηση της δι’ αυτών καθιδρυόμενης αρμοδιότητας του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης μπορεί να οδηγήσει, …, στη χειροτέρευση της θέσης του πειθαρχικώς διωκομένου». 
Το Συμβούλιο της Επικρατείας συνδέει, δηλαδή, την αρχή της συνέχειας των δημοσίων υπηρεσιών ως δικαιολογητικό λόγο της άσκησης αρμοδιοτήτων μετά τη λήξη της θητείας του οικείου οργάνου με την παροχή υπηρεσιών στους πολίτες ή με την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων τους. Η αρχή της συνέχειας αποσκοπεί στην εξυπηρέτηση ζωτικών αναγκών και θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών και όχι μόνο στην εύρυθμη λειτουργία της Διοίκησης η οποία περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τον εσωτερικό έλεγχό της από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης. Δεδομένου, λοιπόν, ότι η άσκηση της ως άνω αρμοδιότητας του Γενικού Επιθεωρητή αποσκοπεί μόνο στην εύρυθμη αυτή λειτουργία, η οποία αποτελεί πτυχή του δημοσίου συμφέροντος, δεν εντάσσεται στη ρυθμιστική εμβέλεια της αρχής της συνέχειας των δημοσίων υπηρεσιών. Το Συμβούλιο της Επικρατείας εστιάζει, εν προκειμένω, στη λειτουργική έννοια της δημόσιας υπηρεσίας, δηλαδή στην αποστολή που έχει ανατεθεί στο συγκεκριμένο όργανο και στα διατιθέμενα σε αυτό για την εκπλήρωση της αποστολής αυτής μέσα. 
Από τη νομολογία φαίνεται να συνάγεται ότι μόνον εάν η αποστολή αυτή έγκειται στην εξυπηρέτηση ζωτικών αναγκών και θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών, η αρχή της συνέχειας μπορεί να στηρίξει την άσκηση των αρμοδιοτήτων του οργάνου μετά τη λήξη της θητείας του [βλ. συναφώς ΣτΕ Ολ 957/1978, η οποία αξιοποιεί την αρχή της συνέχειας των δημοσίων υπηρεσιών υπό λειτουργική έννοια προς δικαιολόγηση της επίταξης μεταφορικών μέσων κατόπιν εξαγγελίας ακινητοποίησής τους: «κατά την συνταγματικήν διάταξιν του άρθρου 18 παρ. 3, επίταξις ιδιοκτησίας επιτρέπεται, μεταξύ άλλων, και “προς θεραπείαν αμέσου κοινωνικής ανάγκης, δυναμένης να θέση εις κίνδυνον την δημοσίαν τάξιν”, ως τοιαύτη δε, κατά την αληθή της εν λόγω διατάξεως έννοιαν, δέον να θεωρηθή και η απειλή σοβαράς διαταράξεως της οικονομικής και κοινωνικής ζωής της χώρας, ήτις δύναται να συνίσταται και εις την διατάραξιν της συνεχούς και ομαλής λειτουργίας των υπό ουσιαστικήν έννοιαν δημοσίων υπηρεσιών, αίτινες εμφανίζουν ηυξημένον κοινωνικόν ενδιαφέρον και είναι απολύτως ουσιώδους σημασίας δια την ζωήν της ολότητος και απαραίτητοι δια την θεραπείαν των αναγκών του κοινού. Πράγματι, ο όρος “δημοσία τάξις”, εν τη ρηθείση συνταγματική διατάξει, τίθεται υπό την ευρείαν αυτού έννοιαν, περιλαμβάνουσαν, πέραν της δημοσίας ασφαλείας, και την τήρησιν της θεμελιώδους εν τω δημοσίω δικαίω αρχής της συνεχούς και αδιαταράκτου λειτουργίας των ειρημένων δημοσίων υπηρεσιών. Τοιαύτη δε ζωτικής σημασίας δημοσία υπηρεσία, υπό ουσιαστικήν έννοιαν, είναι και η αστική συγκοινωνία της περιοχής πρωτευούσης, η ακώλυτος διεξαγωγή της οποίας αποτελεί βασικήν ανάγκην δια σημαντικόν τμήμα του πληθυσμού της χώρας. Όθεν, η απειλή διακοπής της υπηρεσίας ταύτης, συσιστώσα περίπτωσιν σοβαράς διαταράξεως της οικονομικής και κοινωνικής ζωής της Χώρας, εμπίπτει εις την κατά την ειρημένην συνταγματικήν διάταξιν έννοιαν της αμέσου κοινωνικής ανάγκης, ήτις δύναται να θέση εις κίνδυνον την δημοσίαν τάξιν και, επομένως, εν τοιαύτη περιπτώσει, είναι συνταγματικώς επιτρεπτή η επίταξις των αναγκαίων υλικών μέσων προς διασφάλισιν της συνεχούς και αδιαταράκτου λειτουργίας τοιαύτης υπηρεσίας].

2. Η αρχή της συνέχειας της λειτουργίας της διοίκησης αποτυπώνεται, όσον αφορά τα συλλογικά όργανα, στη γενική διάταξη του άρθρου 13 παρ. 5 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, κατά την οποία, μετά την παρέλευση τριμήνου από τον χρόνο κατά τον οποίο εξέλιπε, αποχώρησε ή απώλεσε για οποιοδήποτε λόγο την υπαλληλική ή επαγγελματική ή άλλη ιδιότητα, με την οποία ή λόγω της οποίας ορίσθηκε κάποιο μέλος του, τακτικό ή αναπληρωματικό, το συλλογικό όργανο παύει να λειτουργεί νομίμως, εφόσον δεν έχει αποκατασταθεί η πληρότητα της συγκρότησής του. Αν συντρέξει τέτοια περίπτωση μεταβολής, το συλλογικό όργανο δύναται, λόγω της ανάγκης εξασφάλισης της συνέχειας της λειτουργίας του, να λειτουργεί νομίμως με ελλιπή συγκρότηση, εφ’ όσον κατά τις συνεδριάσεις του τα λοιπά μέλη του επαρκούν ώστε να υπάρχει απαρτία, αλλά μόνον για ένα τρίμηνο από το χρόνο επελεύσεως της μεταβολής, μετά την παρέλευση του οποίου κρίνεται επιβεβλημένη από τον νομοθέτη η αποκατάσταση της πληρότητας της συγκροτήσεώς του. Η προθεσμία αυτή είναι αποκλειστική (ΣτΕ 914/2012, 195/2011, 518/2009, 2322/2007).  Έκφανση της αρχής της συνέχειας αποτελεί και η πρόβλεψη του άρθρου 7 παρ. 6 του ΚΔιΔιαδ σε συνδυασμό με το άρθρο 14 παρ. 1 αυτού, κατά την οποία, οι διατάξεις των παραγράφων 1-6 του άρθρου 7 δεν εφαρμόζονται σε περίπτωση που δηλώνεται αποχή ή ζητείται εξαίρεση τόσων μελών συλλογικού οργάνου ώστε τα υπόλοιπα να μη σχηματίζουν απαρτία, επομένως να μην είναι δυνατή η νόμιμη σύνθεση και λειτουργία του οργάνου. Πρόκειται για περιορισμό της αρχής της αμεροληψίας που δικαιολογείται από την αρχή της συνέχειας (ΣτΕ 3509/2007).

3. Τέλος, ο νομοθέτης έλαβε σχετική πρόνοια σε ειδικές περιπτώσεις, ορίζοντας ότι οι φορείς των μονομελών ή συλλογικών οργάνων εξακολουθούν κατ’αρχήν να παρέχουν τις υπηρεσίες τους και μετά τη λήξη της θητείας τους ή την παραίτησή τους μέχρι τον διορισμό και την ανάληψη υπηρεσίας από τον διάδοχό τους [βλ. άρθρο 5 του Ν. 2173/1993 (ΦΕΚ Α΄208) Ανασυγκρότηση του ΕΣΡ, ίδρυση της Εθνικής Επιτροπής Ηλεκτρονικών Μέσων Επικοινωνίας και άλλες διατάξεις: (Λήξη θητείας μελών συλλογικών οργάνων): «1. Από τη δημοσίευση του παρόντος νόμου λήγει αυτοδικαίως η θητεία  των  μελών  όλων  των  συλλογικών  οργάνων  του  Δημοσίου, των νπδδ , των νπιδ και  των λοιπών φορέων του δημόσιου τομέα, όπως αυτός είχε οριοθετηθεί πριν από  την  ισχύ  του  Ν.  1892/  1990  (ΦΕΚ Α΄101), εφόσον αυτά ασκούν  διοίκηση  και  διαχείριση. Στη ρύθμιση  αυτή υπάγονται και τα γνωμοδοτικά συλλογικά όργανα….. 2. ΄Εως τον ορισμό νέων μελών, τα μέλη των οποίων η θητεία λήγει,  σύμφωνα με την παρ.1, εξακολουθούν να ασκούν τα καθήκοντά τους και  να  λαμβάνουν  την  αποζημίωση  που  τυχόν  προβλέπεται  από  τις κείμενες διατάξεις». Πρβλ. ΣτΕ 566/2007].

Μειοψηφία στη ΣτΕ 4643/2015) – Απόλυτη αναρμοδιότητα μετά τη λήξη της θητείας

4. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν συναφώς οι μειοψηφίες που διατυπώθηκαν στις δύο αποφάσεις ΣτΕ 4643/2015 και 4646/2015. Στην απόφαση ΣτΕ 4643/2015, η μειοψηφούσα άποψη είναι άκρως αυστηρή, εφόσον δεν δέχεται άσκηση της ως άνω αρμοδιότητας ούτε όταν συντρέχουν εξαιρετικές συνθήκες που καθιστούν αδύνατη την έγκαιρη επιλογή νέου Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης από το Υπουργικό Συμβούλιο, με το αιτιολογικό ότι πρόκειται για μετακλητό υπάλληλο που πρέπει να τελεί σε σχέση πολιτικής εμπιστοσύνης προς το πολιτικό όργανο που τον διορίζει.. Επομένως, με τη συμπλήρωση της πενταετούς θητείας του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης χωρίς προηγουμένως να έχει εκδοθεί το προεδρικό διάταγμα ανανέωσης της θητείας του επέρχεται αυτοδίκαιη λύση της υπαλληλικής του σχέσης (βλ. ΣτΕ 877/1963, 233/1976, 2375/2000), οπότε δεν δύναται το συγκεκριμένο φυσικό πρόσωπο να εκφράσει εγκύρως την βούληση του προαναφερόμενου διοικητικού οργάνου, αλλ’ ούτε να ασκήσει, κατά τον νόμο, οποιαδήποτε από τις αρμοδιότητες του ιδίου οργάνου.

Μειοψηφία στη ΣτΕ 4646/2015) – Άσκηση της αρμοδιότητας και μετά τη λήξη της θητείας προς διασφάλιση της συνέχειας δημόσιας υπηρεσίας, η οποία λειτουργεί προς αντιμετώπιση της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης

5. Στην εντελώς αντίθετη κατεύθυνση κινείται η μειοψηφούσα γνώμη που διατυπώθηκε στην απόφαση ΣτΕ 4646/2015, η οποία στηρίζει τη δυνατότητα άσκησης της επίμαχης αρμοδιότητας του ΓΕΔΔ και μετά τη λήξη της θητείας του στον ιδιαίτερο σκοπό που εξυπηρετεί ο σχετικός θεσμός και έγκειται στην αναμόρφωση και αναβάθμιση της δημόσιας διοίκησης, με την κατοχύρωση της διαφάνειας και της χρηστής διαχείρισης και τον διαρκή εσωτερικό και εξωτερικό έλεγχο των διαδικασιών και των αποτελεσμάτων της (όπως προκύπτει και από την εισηγητική έκθεση επί του σχεδίου του μετέπειτα Ν. 3074/2002). Στην ανωτέρω σκοπό εντάσσεται και η κατοχύρωση της αξιοκρατίας και της ισοπολιτείας και η καταπολέμηση των φαινομένων διαφθοράς. Τον σκοπό αυτό εξυπηρετεί, μεταξύ άλλων, η δυνατότητα που με τη διάταξη του άρθρου 3 § 5 του ν. 3613/2007 παρεσχέθη στον ΓΕΔΔ να ασκεί πειθαρχικού χαρακτήρα προσφυγές. «Και μπορεί μεν η διασύνδεση του θεσμού του ΓΕΔΔ με την έναντι της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης διασφάλιση της κατά το Σύνταγμα λειτουργίας του κράτους ως κοινωνικού κράτους δικαίου να μη σημαίνει την ανύψωσή του σε συνταγματική περιωπή, σημαίνει, όμως, ότι ειδικώς οι αρμοδιότητές του που αποβλέπουν κατά νόμον στην πάταξη της διαφθοράς και της οφειλόμενης στη διάπραξη πειθαρχικών αδικημάτων κακοδιοικήσεως ασκούνται παραδεκτώς από τον ΓΕΔΔ μετά τη λήξη της θητείας του και για όσο χρόνο δεν εχώρησε ανανέωση αυτής ή ο διορισμός νέου. Και τούτο διότι η παραδοχή του απαραδέκτου θα ήγαγε στη λύση της συνέχειας δημόσιας Υπηρεσίας, η οποία λειτουργεί προκειμένου να αντιμετωπισθεί η διαφθορά και η οφειλόμενη στη διάπραξη πειθαρχικών αδικημάτων κακοδιοίκηση, και να διασφαλισθεί έναντι αυτών των παθολογικών κοινωνικών φαινομένων η κατά το Σύνταγμα λειτουργία της δημόσιας Διοίκησης και των κατ’ άρθρον 1 § 2 περ. δ΄ του ν. 3074/2002 «φορέων» όπως το Σύνταγμα επιτάσσει, ήτοι σύμφωνα με τις συνταγματικώς αναγνωρισμένες αρχές του κράτους δικαίου και του κοινωνικού κράτους». Κατά τη γνώμη αυτή η αρχή της συνέχειας αφορά τη δημόσια υπηρεσία που έγκειται στην καταπολέμηση της διαφοράς και της και οφειλόμενης στη διάπραξη πειθαρχικών αδικημάτων κακοδιοίκησης και, συνακολούθως, στη διασφάλιση της κατά το Σύνταγμα λειτουργίας της δημόσιας Διοίκησης.

Ειδική ρύθμιση για τα μέλη των ανεξάρτητων αρχών (ΣτΕ Ολ 3515/2013, ΣτΕ 4385/2013, 245, 3934, 4809/2014, 891, 899/2015)

 6. Ειδικά για τις ανεξάρτητες αρχές έχει κριθεί ότι κατά την έννοια του άρθρου 101^Α του Συντάγματος, που προβλέπει συγκεκριμένη διαδικασία εντός ορισμένων χρονικών ορίων και καθιερώνει ρητώς «ορισμένη» θητεία των μελών των ανεξάρτητων αρχών, είναι μεν ανεκτή η συνέχιση λειτουργίας, των εν λόγω αρχών μετά τη λήξη της θητείας των μελών τους και μέχρι την επιλογή των νέων, μόνο όμως για εύλογο χρονικό διάστημα, το οποίο κρίνεται κατά τις εκάστοτε συντρέχουσες περιστάσεις. Τούτου έπεται ότι, μετά την πάροδο του ευλόγου χρόνου, το Σύνταγμα δεν ανέχεται πλέον την παράταση της θητείας των μελών της ανεξάρτητης αρχής, η δε ανεξάρτητη αρχή δεν διαθέτει, από το χρονικό αυτό σημείο και μετά, νόμιμο συγκρότηση. Ως εκ τούτου, και η ρύθμιση του τελευταίου εδαφίου της παρ. 2 του άρθρου 3 του ν. 3051/2002 (κατά την οποία «η θητεία των μελών των ανεξάρτητων αρχών παρατείνεται αυτοδικαίως μέχρι το διορισμό νέων») πρέπει να ερμηνευθεί με την αυτή, συνάδουσα προς το Σύνταγμα, έννοια, ότι, δηλαδή, επιτρέπει την παράταση της θητείας αυτών μόνον επί εύλογο χρόνο και μόνο για εύλογη αιτία. Επίσης, η ρύθμιση του άρθρου 57 παρ. 1 του ν. 3979/2011, που επιτρέπει την αυτοδίκαιη παράταση της τετραετούς, κατά το άρθρο 3 παρ. 2 του ν. 3051/2002, θητείας των μελών του Ε.Σ.Ρ. για μια ακόμη τετραετία, ήτοι για χρονικό διάστημα που σε κάθε περίπτωση υπερβαίνει τον ανεκτό, κατά το άρθρο 101Α του Συντάγματος, εύλογο χρόνο, είναι ανίσχυρη, ως αντιβαίνουσα στην εν λόγω συνταγματική διάταξη.

7.Στο πνεύμα αυτό, κρίθηκε ότι από τη λήξη της τετραετούς θητείας μέλους του ΕΣΡ την ημερομηνία κατά την οποία ελήφθη η προσβαλλόμενη απόφαση (ως προς την οποία προβάλεται ότι είναι ακυρωτέα λόγω κακής συγκρότησης του ΕΣΡ, δηλαδή λόγω της συμμετοχής μέλους μετά τη λήξη της θητείας τους), μεσολάβησαν 23,5 μήνες, δηλαδή, χρονικό διάστημα που δεν υπερβαίνει τον εύλογο χρόνο εντός του οποίου θα ήταν συνταγματικώς ανεκτή η αυτοδίκαιη παράταση της θητείας μέλους του ΕΣΡ. Και τούτο διότι το διάστημα αυτό είναι, πάντως, μικρότερο του ημίσεος της τετραετούς θητείας των μελών του ΕΣΡ, το οποίο κρίνεται εύλογο από την άποψη αυτή (ΣτΕ 1249/2015).

Αποφάσεις

Ι. ΣτΕ 4643/2015

Το Συμβούλιο της Επικρατείας (τμήμα Γ΄)

Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις, 25 Σεπτεμβρίου 2014, με την εξής σύνθεση: Μ. Βηλαράς, Σύμβουλος της Επικρατείας, Προεδρεύων, σε αναπλήρωση της Προέδρου του Τμήματος, που είχε κώλυμα, Γ. Ποταμιάς, Φ. Ντζίμας, Σύμβουλοι, Σ. Κωνσταντίνου, Δ. Βανδώρος, Πάρεδροι. Γραμματέας ο Ν. Βασιλόπουλος.

Για να δικάσει την από 9 Ιουνίου 2010 προσφυγή:

του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, ο οποίος παρέστη με τον Γ. Σινάνη, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους,

κατά των: 1) Υπουργού Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, ο οποίος παρέστη με τον Νικ. Δημητρακόπουλο, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και 2) Μαρίας Παυλοπούλου, εκπαιδευτικού, η οποία παρέστη με τον δικηγόρο Νικ. Κορβέση (Α.Μ. 26090), που τον διόρισε με πληρεξούσιο.

Με την προσφυγή αυτή ο προσφεύγων επιδιώκει να ακυρωθεί η υπ’ αριθμ. 179/28.1.2010 απόφαση του Δευτεροβαθμίου Πειθαρχικού Συμβουλίου του Υπουργείου Εσωτερικών.

Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως της εισηγήτριας, Παρέδρου Σ. Κωνσταντίνου.

Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον αντιπρόσωπο του Γενικού Επιθεωρητή, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους προσφυγής και ζήτησε να γίνει δεκτή η προσφυγή, τον πληρεξούσιο της καθ’ ης και τον αντιπρόσωπο του Υπουργού, οι οποίοι ζήτησαν την απόρριψή της.

Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου και

Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α

Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μο

1.Επειδή, για την άσκηση της κρινόμενης προσφυγής δεν απαιτείται, κατά νόμο, η καταβολή παραβόλου.

2.Επειδή, με την προσφυγή αυτή ζητείται, εμπροθέσμως, από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης η μεταρρύθμιση της υπ’ αριθμ. 179/28.1.2010 απόφασης του Δευτεροβαθμίου Πειθαρχικού Συμβουλίου του Υπουργείου Εσωτερικών, κατά το μέρος που με την απόφαση αυτή δεν επιβλήθηκε στην καθ’ ης η προσφυγή Μαρία Παυλοπούλου, εκπαιδευτικό Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης, του κλάδου ΠΕ 03, η πειθαρχική ποινή της οριστικής παύσης αλλά η πειθαρχική ποινή της προσωρινής παύσης έξι (6) μηνών με πλήρη στέρηση αποδοχών, για το πειθαρχικό παράπτωμα της αδικαιολόγητης αποχής, πάνω από είκοσι δύο (22) εργάσιμες ημέρες συνεχώς ή πάνω από τριάντα (30) εργάσιμες ημέρες σε διάστημα ενός (1) έτους, από την εκτέλεση των υπηρεσιακών της καθηκόντων.

3. Επειδή, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 107, παρ. 1, περίπτ. δ΄ και 109, παρ. 1, περίπτ. στ΄ και παρ. 2, περίπτ. στ΄ του εφαρμοστέου στην παρούσα υπόθεση Υπαλληλικού Κώδικα, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 2683/1999 (Α΄ 19), η αδικαιολόγητη αποχή του πολιτικού διοικητικού υπαλλήλου του Κράτους και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου από την εκτέλεση των καθηκόντων του επί χρονικό διάστημα μεγαλύτερο των είκοσι δύο (22) εργασίμων ημερών συνεχώς ή μεγαλύτερο των τριάντα (30) εργασίμων ημερών σε διάστημα ενός (1) έτους, στοιχειοθετεί πειθαρχικό παράπτωμα το οποίο επισύρει την πειθαρχική ποινή της οριστικής παύσης.

4. Επειδή, στην υπό κρίση περίπτωση, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα ακόλουθα: Με το υπ’ αριθμ. Ε.Π. 18/7.2.2006 έγγραφο της Διευθύντριας Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης Δ’ Αθήνας, όπως αυτό ανακοινοποιήθηκε στο ορθό στις 10.2.2006, παραπέμφθηκε, κατόπιν διενεργηθείσας Ένορκης Διοικητικής Εξέτασης, στο Περιφερειακό Υπηρεσιακό Συμβούλιο Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης (Π.Υ.Σ.Δ.Ε.) Δ’ Αθήνας η εκπαιδευτικός του κλάδου ΠΕ 03 Μαρία Παυλοπούλου, με το ερώτημα της οριστικής παύσης, με την αιτιολογία ότι απουσίασε αδικαιολόγητα από την εργασία της κατά τα χρονικά διαστήματα από 1.12.2003 έως 23.12.2003, από 12.1.2004 έως 24.6.2004, από 1.9.2004 έως 28.9.2004 και από 20.10.2004 έως 22.12.2004 και, συνεπώς, υπέπεσε, όπως περαιτέρω αναγράφεται στο εν λόγω παραπεμπτήριο έγγραφο, στο πειθαρχικό παράπτωμα της αδικαιολόγητης αποχής από την εκτέλεση των καθηκόντων της, για χρονικό διάστημα μεγαλύτερο των είκοσι δύο (22) εργασίμων ημερών συνεχώς ή μεγαλύτερο των τριάντα (30) εργασίμων ημερών σε διάστημα ενός (1) έτους (άρθρα 107, παρ. 1, περίπτ. δ΄ και 109, παρ. 2, περίπτ. στ΄ του ν. 2683/1999). Ακολούθως, το Π.Υ.Σ.Δ.Ε. Δ’ Αθήνας, με τις υπ’ αριθμ. 16/29.5.2006 και 17/29.5.2006 πράξεις του, έκρινε ότι η προαναφερόμενη εκπαιδευτικός υπέπεσε στο αποδιδόμενο σε αυτήν πειθαρχικό παράπτωμα της αδικαιολόγητης αποχής από τα καθήκοντά της για τα ως άνω χρονικά διαστήματα και της επέβαλε την ποινή της οριστικής παύσης. Κατά των προμνησθεισών πειθαρχικών πράξεων του Π.Υ.Σ.Δ.Ε. Δ’ Αθήνας, η καθ’ ης η προσφυγή εκπαιδευτικός άσκησε την από 19.7.2006 ένσταση ενώπιον του Δευτεροβαθμίου Πειθαρχικού Συμβουλίου του Υπουργείου Εσωτερικών, το οποίο, αφού εξέτασε εξυπαρχής την πειθαρχική υπόθεση κατά τον νόμο και την ουσία και επανεκτίμησε όλα τα στοιχεία του πειθαρχικού φακέλου, έκρινε, με την ήδη προσβαλλόμενη απόφασή του (179/28.1.2010), την καθ’ ης η προσφυγή ένοχη του ως άνω αποδοθέντος σε αυτήν πειθαρχικού παραπτώματος, μεταρρύθμισε, όμως, την επιβληθείσα ποινή, επιβάλλοντας στην εν λόγω εκπαιδευτικό την πειθαρχική ποινή της προσωρινής παύσης έξι (6) μηνών με πλήρη στέρηση των αποδοχών. Με την υπό κρίση προσφυγή του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης ζητείται, όπως εκτέθηκε στη σκέψη 2, η μεταρρύθμιση της απόφασης αυτής και η επιβολή, στην καθ’ ης η προσφυγή εκπαιδευτικό, της πειθαρχικής ποινής της οριστικής παύσης. Εξάλλου, η τιμωρηθείσα υπάλληλος άσκησε προσφυγή κατά της απόφασης αυτής (179/28.1.2010) του Δευτεροβαθμίου Πειθαρχικού Συμβουλίου του Υπουργείου Εσωτερικών, ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, το οποίο, με την υπ’ αριθμ. 1890/2012 απόφασή του, την παρέπεμψε προς εκδίκαση, λόγω αρμοδιότητας, στο Συμβούλιο της Επικρατείας.

5. Επειδή, στο άρθρο 103 παρ. 4 του Συντάγματος ορίζεται ότι: «4. Οι δημόσιοι υπάλληλοι που κατέχουν οργανικές θέσεις είναι μόνιμοι εφόσον αυτές οι θέσεις υπάρχουν. Αυτοί εξελίσσονται μισθολογικά σύμφωνα με τους όρους του νόμου και, εκτός από τις περιπτώσεις που αποχωρούν λόγω ορίου ηλικίας ή παύονται με δικαστική απόφαση, δεν μπορούν να μετατεθούν χωρίς γνωμοδότηση ούτε να υποβιβαστούν ή να παυθούν χωρίς απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου, που αποτελείται τουλάχιστον κατά τα δύο τρίτα από μόνιμους δημόσιους υπαλλήλους. Κατά των αποφάσεων των συμβουλίων αυτών επιτρέπεται προσφυγή στο Συμβούλιο της Επικρατείας, όπως νόμος ορίζει». Τέλος, στο άρθρο 95 παρ. 1 του Συντάγματος ορίζεται ότι: «Στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας ανήκουν ιδίως: α) … β) … γ) Η εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας που υποβάλλονται σ’ αυτό σύμφωνα με το Σύνταγμα και τους νόμους. δ) …».

6. Επειδή, στην περίπτωση δ΄ της παρ. 2 του άρθρου 1 του ν. 3074/2002 (Α΄ 296), όπως τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε με την παρ. 1 του άρθρου 26 του ν. 3200/2003 (Α΄ 281) και με την παρ. 10 του άρθρου 6 του ν. 3491/2006 (Α΄ 207) και αντικαταστάθηκε τελικά με την παρ. 5 του άρθρου 3 του ν. 3613/2007 (Α΄ 263), προβλέπεται ότι: «… Ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης έχει δικαίωμα προσφυγής ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά όλων των τελεσίδικων αποφάσεων όλων των πειθαρχικών συμβουλίων των φορέων του πρώτου εδαφίου για πειθαρχικά αδικήματα που επισύρουν την ποινή της οριστικής παύσης ή του υποβιβασμού, καθώς και ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου κατά όλων των άλλων τελεσίδικων αποφάσεων μονομελών ή πειθαρχικών οργάνων. Η προσφυγή υπογράφεται από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης και κατά τη συζήτηση παρίσταται μέλος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. Η προθεσμία για την άσκηση των προαναφερόμενων ενστάσεων και προσφυγών αρχίζει από την υποχρεωτική κοινοποίηση των πειθαρχικών αποφάσεων στο Γραφείο του».

7. Επειδή, όπως έχει ήδη κριθεί (ΣτΕ 82/2011 7μ., 329/2012 7μ., 1670/2013 7μ., 2677/2013 κ.ά.), από τις προπαρατεθείσες διατάξεις συνάγεται ότι ο νομοθέτης θέσπισε την αρμοδιότητα του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης να ασκεί, χωρίς άλλες δικονομικές διατυπώσεις, προσφυγή ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά των τελεσίδικων αποφάσεων των πειθαρχικών συμβουλίων των φορέων του πρώτου εδαφίου της παρ. 5 του άρθρου 3 του ν. 3613/2007 για όσα πειθαρχικά παραπτώματα, κατά τη γνώμη του, πρέπει να επιβληθεί η ποινή της οριστικής παύσης ή του υποβιβασμού του υπαλλήλου. Στην περίπτωση που το Συμβούλιο της Επικρατείας επιλαμβάνεται της προσφυγής του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης μπορεί να επιβάλει, το πρώτον αυτό, την ποινή της οριστικής παύσης ή του υποβιβασμού, αφού εκτιμήσει εξυπαρχής τα στοιχεία του πειθαρχικού φακέλου, σε αναφορά με τους ισχυρισμούς του προσφεύγοντος Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης και τις απόψεις του διωκομένου υπαλλήλου. Η πρόβλεψη από το νόμο της δυνατότητας επιβολής μείζονος πειθαρχικής ποινής στον παρανομήσαντα δημόσιο υπάλληλο από το Συμβούλιο της Επικρατείας, σε μια τέτοια περίπτωση, εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, το οποίο απαιτεί οι παρανομούντες υπάλληλοι να τιμωρούνται με την προσήκουσα, εκάστοτε, πειθαρχική ποινή, σύμφωνα με την προβλεπόμενη στο άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος αρχή της αναλογικότητας, αλλά και συνάδει με το άρθρο 103 παρ. 4 του Συντάγματος, δεδομένου ότι, στην περίπτωση αυτή, η πειθαρχική υπόθεση του υπαλλήλου έχει ήδη κριθεί από υπηρεσιακό – πειθαρχικό συμβούλιο αποτελούμενο κατά τα δύο τρίτα από μονίμους δημοσίους υπαλλήλους, στο δε Συμβούλιο της Επικρατείας δυνατότητα μόνο ανατίθεται για την επιβολή, κατά την κρίση του, και των βαρύτερων πειθαρχικών ποινών του υποβιβασμού ή της οριστικής παύσης.

8. Επειδή, στην παρ. 3 του άρθρου 1 του αυτού ν. 3074/2002 ορίζεται ότι Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης διορίζεται πρόσωπο εγνωσμένου κύρους, που διαθέτει υψηλή επιστημονική κατάρτιση και απολαμβάνει ευρείας κοινωνικής αποδοχής (περ. α΄), επιλέγεται δε από το Υπουργικό Συμβούλιο, μετά από εισήγηση του Υπουργού Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και διορίζεται με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται μετά από πρόταση του ίδιου Υπουργού (περ. β΄). Με το άρθρο 9 του ν. 3094/2003 (Α΄ 10) προστέθηκε εδάφιο δεύτερο στην περ. β΄ της παρ. 3 του άρθρου 1 του ν. 3074/2002 και ορίσθηκε ότι η θητεία του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης είναι πενταετής και μπορεί να ανανεώνεται με την ίδια διαδικασία. Στην παρ. δ΄ της παρ. 3 του άρθρου 1 του ν. 3074/2002 ορίζεται, περαιτέρω, ότι ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης και οι Βοηθοί του κατά την άσκηση των καθηκόντων τους απολαύουν προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας. Τέλος, στην παρ. 4 του άρθρου 1 του αυτού ν. 3074/2002 ορίζεται ότι ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης παύεται με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται μετά από πρόταση του Υπουργού Εσωτερικών Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, ύστερα από απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, για ανεπάρκεια κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του, καθώς και για ανικανότητα εκτέλεσης των καθηκόντων του λόγω νόσου ή αναπηρίας, σωματικής ή πνευματικής.

9. Επειδή, κατά την κρατήσασα στο Τμήμα γνώμη, κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων, οι οποίες προβλέπουν συγκεκριμένη διαδικασία διορισμού του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης και καθιερώνουν ρητώς πενταετή θητεία του, δεν είναι καταρχήν επιτρεπτή, μετά τη λήξη της θητείας του, η συνέχιση της αρμοδιότητάς του να ασκεί προσφυγές, ιδίως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, κατά τελεσίδικων αποφάσεων πειθαρχικών συμβουλίων. Και είναι μεν ανεκτή η άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας από Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης του οποίου έληξε η θητεία, μόνον, όμως, εφόσον συντρέχουν συνθήκες όλως εξαιρετικές, οι οποίες καθιστούν αδύνατη την έγκαιρη επιλογή νέου Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης από το Υπουργικό Συμβούλιο και, πάντως, όχι πέραν ενός ευλόγου χρονικού διαστήματος, το οποίο κρίνεται κατά τις εκάστοτε συντρέχουσες περιστάσεις.Διαφορετική ερμηνεία των προεκτεθεισών διατάξεων, η οποία θα επέτρεπε τη χωρίς χρονικό περιορισμό συνέχιση της άσκησης προσφυγών από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης μετά τη λήξη της θητείας του, δεν μπορεί να βρει έρεισμα στην αρχή της συνέχειας των δημοσίων υπηρεσιών, δεδομένου ότι η επίμαχη αρμοδιότητα του εν λόγω Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης ανάγεται στον εσωτερικό έλεγχο της Δημόσιας Διοίκησης, αποσκοπεί αποκλειστικά στην προστασία του δημοσίου συμφέροντος και δεν αφορά στην παροχή υπηρεσιών προς τους πολίτες ή στην προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων τους. Η άποψη αυτή ενισχύεται και από την ανάγκη στενής ερμηνείας των ανωτέρω διατάξεων, ενόψει του ότι η άσκηση της δι’ αυτών καθιδρυόμενης αρμοδιότητας του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης μπορεί να οδηγήσει, κατά τα εκτεθέντα στη σκέψη 7, στη χειροτέρευση της θέσης του πειθαρχικώς διωκομένου. Κατά την ειδικότερη γνώμη του Συμβούλου Φ. Ντζίμα, υπό την εκδοχή ότι συντρέχει εύλογη αιτία αδυναμίας διορισμού νέου Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης από το Υπουργικό Συμβούλιο, ως εύλογο χρονικό διάστημα νοείται εκείνο που δεν υπερβαίνει το ήμισυ της θητείας του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης (πρβλ. ΣτΕ 3515/2013 Ολομ., 4164, 4165/2013, 3934, 3935/2014 κ.ά.). Μειοψήφησε ο Σύμβουλος Γ. Ποταμιάς, ο οποίος διατύπωσε την ακόλουθη γνώμη: Με το άρθρο 1 παρ. 3 του ν. 3074/2002 (άρθρ. 9 του ν. 3094/2003) ορίζεται η διαδικασία διορισμού του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης με προεδρικό διάταγμα, κατόπιν επιλογής από το Υπουργικό Συμβούλιο, μετά από εισήγηση του Υπουργού Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, για πενταετή θητεία, η οποία μπορεί να ανανεώνεται με την ίδια διαδικασία. Όπως δε έχει κριθεί (βλ. Ολομ. ΣτΕ 1849/2008), ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης είναι μετακλητός υπάλληλος και, επομένως, τελεί σε σχέση πολιτικής εμπιστοσύνης προς το πολιτικό όργανο που τον διορίζει. Κατά την έννοια της ως άνω διατάξεως (άρθρ. 1 παρ. 3 του ν. 3074/2002), με τη συμπλήρωση της πενταετούς θητείας του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης χωρίς προηγουμένως να έχει εκδοθεί το προεδρικό διάταγμα ανανεώσεως της θητείας του επέρχεται αυτοδίκαιη λύση της υπαλληλικής του σχέσης (βλ. ΣτΕ 877/1963, 233/1976, 2375/2000). Κατά συνέπεια, μετά την αυτοδίκαιη λύση της υπαλληλικής του σχέσης, δεν δύναται το συγκεκριμένο φυσικό πρόσωπο να εκφράσει εγκύρως την βούληση του προαναφερόμενου διοικητικού οργάνου, αλλ’ ούτε να ασκήσει, κατά το νόμο, οποιαδήποτε από τις αρμοδιότητες του ιδίου οργάνου και, επομένως, ούτε προσφυγή ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά των τελεσιδίκων αποφάσεων των πειθαρχικών συμβουλίων.

10. Επειδή, εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, ο Λέανδρος Ρακιντζής, ο οποίος υπογράφει την κρινόμενη προσφυγή, διορίσθηκε στη θέση του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης με το από 10.9.2004 προεδρικό διάταγμα (Γ΄ 239/14.9.2004) και η θητεία του αυτή έληξε στις 14.9.2009 (βλ. το υπ’ αριθμ. ΔΙΔΚ/ Φ.44/16851/22.7.2014 έγγραφο του Υπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης προς το Συμβούλιο της Επικρατείας), ενώ η κρινόμενη προσφυγή κατατέθηκε στο Συμβούλιο Επικρατείας στις 9.6.2010. Περαιτέρω, η Διοίκηση δεν επικαλείται τη συνδρομή όλως εξαιρετικών συνθηκών, υπό την εκτεθείσα στην προηγούμενη σκέψη έννοια, οι οποίες κατέστησαν αδύνατη την έγκαιρη επιλογή του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης στο διάστημα των οκτώ και πλέον μηνών που μεσολάβησε μεταξύ της λήξης της θητείας του προαναφερόμενου Γενικού Επιθεωρητή και της άσκησης της κρινόμενης προσφυγής. Εξάλλου, η προαναφερόμενη διαδικασία επιλογής του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης ουδόλως προσκρούει σε δυσχέρειες ανάλογες με εκείνες της επιλογής των μελών των ανεξάρτητων αρχών που προβλέπονται στο Σύνταγμα (ομόφωνη απόφαση ή απόφαση λαμβανόμενη με την αυξημένη πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής, σύμφωνα με το άρθρο 101 Α παρ. 2 του Συντάγματος, πρβλ. ΣτΕ 3515/2013 Ολομ.). Με τα δεδομένα αυτά, η κρινόμενη προσφυγή ασκήθηκε αναρμοδίως, κατά τα βασίμως προβαλλόμενα από την καθ’ ης η προσφυγή, και, ως εκ τούτου, πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη. Και ναι μεν η Διοίκηση υποστηρίζει, στο προαναφερθέν από 22.7.2014 έγγραφο του Υπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης προς το Συμβούλιο της Επικρατείας, ότι η αρχή της συνέχειας της διοικητικής δράσης επιβάλλει, «δεδομένης της σπουδαιότητας των αρμοδιοτήτων που ασκεί ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης (άρθρο 1 του ν. 3074/2002), … τη συνέχιση της προσφοράς των υπηρεσιών του νυν υπηρετούντος Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, με σκοπό την απρόσκοπτη λειτουργία του οικείου θεσμού», ο ισχυρισμός, όμως, αυτός, δεν αρκεί, κατά τα ήδη εκτεθέντα, να καταστήσει την ένδικη προσφυγή ως ασκηθείσα εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος. Λόγω, όμως, της σπουδαιότητας του ανακύπτοντος ζητήματος, το Τμήμα κρίνει ότι το ζήτημα αυτό πρέπει, σύμφωνα με το άρθρο 14 παρ. 2 στοιχ. β΄ του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8), να παραπεμφθεί για επίλυση στην Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας. Εισηγητής, δε, προς ανάπτυξη του ζητήματος ενώπιον της Ολομελείας ορίζεται η Σύμβουλος Βασιλική Αναγνωστοπούλου–Σαρρή.

Δ ι ά τ α ύ τ α

Απέχει να αποφανθεί οριστικώς.

Παραπέμπει προς επίλυση στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου το εκτιθέμενο στο σκεπτικό ζήτημα.

Ορίζει εισηγητή ενώπιον της Ολομελείας τη Σύμβουλο Βασιλική Αναγνωστοπούλου–Σαρρή.

Διατάσσει την επίδοση της παρούσας απόφασης στους διαδίκους.

Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 28 Ιανουαρίου 2015

Ο Προεδρεύων Σύμβουλος   Ο Γραμματέας

Μ. Βηλαράς  Ν. Βασιλόπουλος

και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 30ης Δεκεμβρίου 2015.

Η Πρόεδρος του Γ’ Τμήματος  Η Γραμματέας του Γ’ Τμήματος

Αικ. Συγγούνα  Δ. Τετράδη

ΣτΕ 4646/2015 Γ΄ Τμ.

….

2.Με την προσφυγή αυτή ζητείται η μεταρρύθμιση της 382/17.5.2011 αποφάσεως του Δευτεροβαθμίου Πειθαρχικού Συμβουλίου του Υπουργείου Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, καθ’ ο μέρος με αυτή δεν επεβλήθη στην καθ’ ης η προσφυγή η προσήκουσα ποινή (της οριστικής παύσης ή του υποβιβασμού), αλλά η ποινή της προσωρινής παύσης τριών (3) μηνών με πλήρη στέρηση των αποδοχών.

3.Ο καθ’ ου η κρινομένη προσφυγή, εκπαιδευτικός ΔΕ, κλάδου ΠΕ18, παραπέμφθηκε στο Ανώτερο Περιφερειακό Συμβούλιο Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης (ΑΠΥΣΔΕ) Ηπείρου, με την κατηγορία ότι ως αναπληρωτής Προϊστάμενος του Τμήματος Εκπαιδευτικών θεμάτων Τεχνικής Επαγγελματικής Κατεύθυνσης Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης Ν. Άρτας υπέπεσε στο πειθαρχικό παράπτωμα της παράβασης καθήκοντος κατά τον Ποινικό Κώδικα, όπως αυτό προβλέπεται από τις διατάξεις του άρθρου 107 § 1 περ. β΄ και 109 του Υπαλληλικού Κώδικα (ν. 3528/2007), και συγκεκριμένα ότι κατά το χρονικό διάστημα από 1.9.2002 έως και 31.8.2005 «… δεν προέβη, ως είχε καθήκον, […] στον απαιτούμενο έλεγχο: α) της καταχώρισης απουσιών, της δικαιολόγησης απουσιών και της φοίτησης των μαθητών στα δύο Ιδιωτικά ΤΕΕ Ν. Άρτας “Σχολές Ευρώπη” και “Τομή” […] β) των επισήμων βιβλίων των παραπάνω ΤΕΕ Ν. Άρτας (μητρώο μαθητών, πρακτικών συλλόγων και πρωτοκόλλων, […] γ) της αναλογίας μαθητών και διδασκόντων καθηγητών στα εργαστηριακά μαθήματα […], δ) ειδικότερα των βιβλίων μητρώων μαθητών των δύο ιδιωτικών ΤΕΕ, ούτως ώστε να διαπιστώσει τη σωρεία παραβάσεων που υπήρχαν σε αυτά […]». Το ΑΠΥΣΔΕ Ηπείρου, με την 10/5.9.2010 απόφασή του, επέβαλε σε αυτόν πειθαρχική ποινή του προστίμου ίσου προς τις αποδοχές πέντε (5) ημερών για το πειθαρχικό παράπτωμα της παράβασης καθήκοντος κατά τον Ποινικό Κώδικα. Ακολούθως, το Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο του Υπουργείου Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης επέβαλε στον καθ’ ου η προσφυγή, με την 382/17.5.2011 απόφασή του, την πειθαρχική ποινή του προστίμου ίσου προς τις αποδοχές τριών (3) μηνών. Με την ήδη κρινομένη προσφυγή ο ΓΕΔΔ ζητεί τη μεταρρύθμιση της αποφάσεως αυτής και την επιβολή της προσήκουσας (οριστικής παύσεως ή υποβιβασμού) ποινής.

4. Στο άρθρο 103 § 4 του Συντάγματος ορίζεται ότι: «4. Οι δημόσιοι υπάλληλοι που κατέχουν οργανικές θέσεις είναι μόνιμοι εφόσον αυτές οι θέσεις υπάρχουν. Αυτοί εξελίσσονται μισθολογικά σύμφωνα με τους όρους του νόμου και, εκτός από τις περιπτώσεις που αποχωρούν λόγω ορίου ηλικίας ή παύονται με δικαστική απόφαση, δεν μπορούν να μετατεθούν χωρίς γνωμοδότηση ούτε να υποβιβαστούν ή να παυθούν χωρίς απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου, που αποτελείται τουλάχιστον κατά τα δύο τρίτα από μόνιμους δημόσιους υπαλλήλους. Κατά των αποφάσεων των συμβουλίων αυτών επιτρέπεται προσφυγή στο Συμβούλιο της Επικρατείας, όπως νόμος ορίζει». Εξ άλλου, στο άρθρο 95 § 1 του Συντάγματος ορίζεται ότι: «Στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας ανήκουν ιδίως: α) … β) … γ) Η εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας που υποβάλλονται σ’ αυτό σύμφωνα με το Σύνταγμα και τους νόμους. δ) …».

5. Στην περίπτωση δ΄ της § 2 του άρθρου 1 του ν. 3074/2002 (Α 296), όπως τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε με την § 1 του άρθρου 26 του ν. 3200/2003 (Α 281) και με την § 10 του άρθρου 6 του ν. 3491/2006 (Α 207) και αντικαταστάθηκε τελικά με την § 5 του άρθρου 3 του ν. 3613/2007 (Α 263), προβλέπεται ότι: «… Ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης έχει δικαίωμα προσφυγής ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά όλων των τελεσίδικων αποφάσεων όλων των πειθαρχικών συμβουλίων των φορέων του πρώτου εδαφίου για πειθαρχικά αδικήματα που επισύρουν την ποινή της οριστικής παύσης ή του υποβιβασμού, καθώς και ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου κατά όλων των άλλων τελεσίδικων αποφάσεων μονομελών ή πειθαρχικών οργάνων. Η προσφυγή υπογράφεται από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης και κατά τη συζήτηση παρίσταται μέλος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. Η προθεσμία για την άσκηση των προαναφερόμενων ενστάσεων και προσφυγών αρχίζει από την υποχρεωτική κοινοποίηση των πειθαρχικών αποφάσεων στο Γραφείο του».

6. Όπως έχει ήδη κριθεί (ΣτΕ 82/2011 7μ, 329/2012 7μ, 1670/2013 7μ, 2677/2013 κ.ά.), από τις προπαρατεθείσες διατάξεις συνάγεται ότι ο νομοθέτης θέσπισε την αρμοδιότητα του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης να ασκεί, χωρίς άλλες δικονομικές διατυπώσεις, προσφυγή ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά των τελεσίδικων αποφάσεων των πειθαρχικών συμβουλίων των φορέων του πρώτου εδαφίου της § 5 του άρθρου 3 του ν. 3613/2007 για όσα πειθαρχικά παραπτώματα, κατά τη γνώμη του, πρέπει να επιβληθεί η ποινή της οριστικής παύσης ή του υποβιβασμού του υπαλλήλου. Στην περίπτωση που το Συμβούλιο της Επικρατείας επιλαμβάνεται της προσφυγής του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης μπορεί να επιβάλει, το πρώτον αυτό, την ποινή της οριστικής παύσης ή του υποβιβασμού, αφού εκτιμήσει εξ υπαρχής τα στοιχεία του πειθαρχικού φακέλου, σε αναφορά με τους ισχυρισμούς του προσφεύγοντος Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης και τις απόψεις τού διωκομένου υπαλλήλου. Η πρόβλεψη από το νόμο τής δυνατότητας επιβολής μείζονος πειθαρχικής ποινής στον παρανομήσαντα δημόσιο υπάλληλο από το Συμβούλιο της Επικρατείας, σε μια τέτοια περίπτωση, εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, το οποίο απαιτεί οι παρανομούντες υπάλληλοι να τιμωρούνται με την προσήκουσα, εκάστοτε, πειθαρχική ποινή, σύμφωνα με την προβλεπόμενη στο άρθρο 25 § 1 του Συντάγματος αρχή της αναλογικότητας, αλλά και συνάδει με το άρθρο 103 § 4 του Συντάγματος, δεδομένου ότι, στην περίπτωση αυτή, η πειθαρχική υπόθεση του υπαλλήλου έχει ήδη κριθεί από υπηρεσιακό-πειθαρχικό συμβούλιο αποτελούμενο κατά τα δύο τρίτα από μονίμους δημοσίους υπαλλήλους, στο δε Συμβούλιο της Επικρατείας δυνατότητα μόνο ανατίθεται για την επιβολή, κατά την κρίση του, και των βαρύτερων πειθαρχικών ποινών του υποβιβασμού ή της οριστικής παύσης.

7. Στην § 3 του άρθρου 1 του αυτού ν. 3074/2002 ορίζεται ότι Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης διορίζεται πρόσωπο εγνωσμένου κύρους, που διαθέτει υψηλή επιστημονική κατάρτιση και απολαμβάνει ευρείας κοινωνικής αποδοχής (περ. α΄), επιλέγεται δε από το Υπουργικό Συμβούλιο, μετά από εισήγηση του Υπουργού Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και διορίζεται με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται μετά από πρόταση του ίδιου Υπουργού (περ. β΄). Με το άρθρο 9 του ν. 3094/2003 (Α 10) προστέθηκε εδάφιο δεύτερο στην περ. β΄ της § 3 του άρθρου 1 του ν. 3074/2002 και ορίσθηκε ότι η θητεία του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης είναι πενταετής και μπορεί να ανανεώνεται με την ίδια διαδικασία. Στην περ. δ΄ της § 3 του άρθρου 1 του ν. 3074/2002 ορίζεται, περαιτέρω, ότι ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης και οι Βοηθοί του, κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, απολαύουν προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας. Τέλος, στην § 4 του άρθρου 1 του αυτού ν. 3074/2002 ορίζεται ότι ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης παύεται με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται μετά από πρόταση του Υπουργού Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, ύστερα από απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, για ανεπάρκεια κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του, καθώς και για ανικανότητα εκτέλεσης των καθηκόντων του λόγω νόσου ή αναπηρίας, σωματικής ή πνευματικής.

8. Κατά την κρατήσασα στο Τμήμα γνώμη, κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων, οι οποίες προβλέπουν συγκεκριμένη διαδικασία διορισμού του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης και καθιερώνουν ρητώς πενταετή θητεία του, δεν είναι καταρχήν επιτρεπτή, μετά τη λήξη της θητείας του, η συνέχιση της αρμοδιότητάς του να ασκεί προσφυγές, ιδίως, ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά τελεσιδίκων αποφάσεων πειθαρχικών συμβουλίων. Και είναι μεν ανεκτή η άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας από Γενικό Επιθεωρητή του οποίου έληξε η θητεία, μόνον, όμως, εφόσον συντρέχουν συνθήκες όλως εξαιρετικές, οι οποίες καθιστούν αδύνατη την έγκαιρη επιλογή νέου Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης από το Υπουργικό Συμβούλιο, και πάντως όχι πέραν ενός ευλόγου χρονικού διαστήματος, το οποίο κρίνεται κατά τις εκάστοτε συντρέχουσες περιστάσεις. Διαφορετική ερμηνεία των προεκτεθεισών διατάξεων, η οποία θα επέτρεπε τη χωρίς χρονικό περιορισμό συνέχιση της άσκησης προσφυγών από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης μετά τη λήξη της θητείας του, δεν μπορεί να εύρει έρεισμα στην αρχή της συνέχειας των δημοσίων υπηρεσιών, δεδομένου ότι η επίμαχη αρμοδιότητα του εν λόγω Επιθεωρητή ανάγεται στον εσωτερικό έλεγχο της Δημόσιας Διοίκησης, αποσκοπεί αποκλειστικά στην προστασία του δημοσίου συμφέροντος και δεν αφορά στην παροχή υπηρεσιών προς πολίτες ή στην προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων τους. Η άποψη αυτή ενισχύεται και από την ανάγκη στενής ερμηνείας των ανωτέρω διατάξεων, ενόψει του ότι η άσκηση της δι’ αυτών καθιδρυόμενης αρμοδιότητας του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης μπορεί να οδηγήσει, κατά τα εκτεθέντα στη σκέψη 6, στη χειροτέρευση της θέσης του πειθαρχικώς διωκομένου.

Μειοψήφησε ο Πάρεδρος Παναγιώτης Τσούκας, ο οποίος υποστήριξε την ακόλουθη γνώμη: Η καθίδρυση του θεσμού τού Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης (ΓΕΔΔ) «εντάσσεται σε μια ευρύτερη προσπάθεια [του Έλληνα νομοθέτη] για την αναμόρφωση και αναβάθμιση της δημόσιας διοίκησης. Μια διοίκηση που οφείλει να κατοχυρώνει διαφανείς λειτουργίες, να διασφαλίζει τη χρηστή διαχείριση σε όλο το εύρος της και να θέτει υπό διαρκή έλεγχο, εσωτερικό και εξωτερικό, τις διαδικασίες και τα αποτελέσματά της» (βλ. εισηγητική έκθεση επί του σχεδίου του μετέπειτα ν. 3074/2002, σ. 1). Η ανάληψη της νομοθετικής αυτής προσπάθειας, η οποία ήγαγε στην ψήφιση κατ’ αρχάς του ν. 3074/2002 και κατόπιν σε σειρά άλλων νόμων, ερείδεται στην εκτίμηση του νομοθέτη ότι «[…] η διαφάνεια είναι η πρώτη προϋπόθεση για ένα δίκαιο, αξιόπιστο και αποτελεσματικό κράτος, για ένα κράτος που μπορεί […] να κατοχυρώνει την αξιοκρατία και την ισοπολιτεία», και ότι «η καταπολέμηση των φαινομένων διαφθοράς αποτελεί επείγουσα προτεραιότητα», δοθέντος ότι, κατά παραδοχή τού νομοθέτη, και πάλι, «[…] στη χώρα μας φαινόμενα διαφθοράς, κακοδιοίκησης, αδιαφανών διαδικασιών, αναποτελεσματικότητας, χαμηλής παραγωγικότητας και ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών έρχονται κατά καιρούς στο προσκήνιο, απασχολούν τη δημόσια ζωή και προβληματίζουν την κοινή γνώμη που τα αντιμετωπίζει με δικαιολογημένη ευαισθησία και αξίωση να καταπολεμηθούν» (βλ. την προμνησθείσα εισηγητική έκθεση, σ. 1). Η διαπίστωση αυτή και οι προεκτεθείσες αξιολογικές εκτιμήσεις τού νομοθέτη ελαύνονται αφ’ ενός από την πεποίθηση ότι η διαφθορά στη δημόσια Διοίκηση και τους κατ’ άρθρον 1 § 2 περ. δ΄ του ν. 3074/2002 «φορείς» υπονομεύει καίρια τις λειτουργίες τού κράτους, το οποίο οφείλει, κατά το Σύνταγμα (άρθ. 25 § 1), να είναι κοινωνικό κράτος δικαίου [σε ό,τι μεν αφορά την κατοχύρωση του κράτους δικαίου στο Σύνταγμα βλ. και τις διατάξεις των άρθρων του 20 (§§ 1, 2), 26, 87 (§ 2), 93 (§ 4) και 95 (§ 1) καθώς και τις διατάξεις των άρθρων 4-25 που κατοχυρώνουν την ισότητα ενώπιον του νόμου και βασικές μορφές ελευθερίας, σε ό,τι δε αφορά τη κατοχύρωση του κοινωνικού κράτους στο Σύνταγμα βλ. και τις διατάξεις των άρθρων του 17 (§§ 1, 2), 18, 21, 22, 24, 25 και 106 (§§ 2,3)], και αφ’ ετέρου από την πεποίθηση ότι η διαφθορά αναιρεί τον πλέον θεμελιώδη όρο της πολιτισμένης κοινωνικής διαβίωσης και αντιμάχεται την, εξ ίσου θεμελιώδη, προϋπόθεση της οικονομικής προόδου της χώρας, ήτοι την εμπιστοσύνη στους θεσμούς τού κράτους, μεταξύ των οποίων τα όργανα της δημοσίας Διοικήσεως και των κατ’ άρθρον 1 § 2 περ. δ΄ του ν. 3074/2002 «φορέων». Εξ άλλου, η δυνατότητα που με τη διάταξη του άρθρου 3 § 5 του ν. 3613/2007 παρεσχέθη στον ΓΕΔΔ να ασκεί πειθαρχικού χαρακτήρα προσφυγές ως η ήδη κρινομένη ανάγεται, επίσης, στον μείζονα σκοπό, για τον οποίο καθιδρύθηκε ο θεσμός του ΓΕΔΔ. Και μπορεί μεν η διασύνδεση του θεσμού του ΓΕΔΔ με την έναντι της διαφθοράς και της κακοδιοίκησης διασφάλιση της κατά το Σύνταγμα λειτουργίας του κράτους ως κοινωνικού κράτους δικαίου να μη σημαίνει την ανύψωσή του σε συνταγματική περιωπή, σημαίνει, όμως, ότι ειδικώς οι αρμοδιότητές του που αποβλέπουν κατά νόμον στην πάταξη της διαφθοράς και της οφειλόμενης στη διάπραξη πειθαρχικών αδικημάτων κακοδιοικήσεως ασκούνται παραδεκτώς από τον ΓΕΔΔ μετά τη λήξη της θητείας του και για όσο χρόνο δεν εχώρησε ανανέωση αυτής ή ο διορισμός νέου. Και τούτο διότι η παραδοχή τού απαραδέκτου θα ήγαγε στη λύση τής συνέχειας δημόσιας Υπηρεσίας, η οποία λειτουργεί προκειμένου να αντιμετωπισθεί η διαφθορά και η οφειλόμενη στη διάπραξη πειθαρχικών αδικημάτων κακοδιοίκηση, και να διασφαλισθεί έναντι αυτών των παθολογικών κοινωνικών φαινομένων η κατά το Σύνταγμα λειτουργία τής δημόσιας Διοίκησης και των κατ’ άρθρον 1 § 2 περ. δ΄ του ν. 3074/2002 «φορέων» όπως το Σύνταγμα επιτάσσει, ήτοι σύμφωνα με τις συνταγματικώς αναγνωρισμένες αρχές του κράτους δικαίου και του κοινωνικού κράτους. Συνεπώς, εν προκειμένω, η κρινομένη προσφυγή του ΓΕΔΔ Λέανδρου Ρακιντζή έχει ασκηθεί παραδεκτώς, καίτοι το δικόγραφό της κατετέθη στη Γραμματεία του Συμβουλίου της Επικρατείας στις 17.10.2012, ήτοι μετά τη λήξη της θητείας του στις 14.9.2009.

9. Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, ο Λέανδρος Ρακιντζής, ο οποίος υπογράφει την κρινόμενη προσφυγή, διορίσθηκε στη θέση του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης με το από 10.9.2004 Προεδρικό Διάταγμα (Γ 239/14.9.2004) και η θητεία του έληξε στις 14.9.2009, ενώ η κρινόμενη προσφυγή κατατέθηκε στο Συμβούλιο Επικρατείας στις 17.10.2011. Περαιτέρω, ούτε η Διοίκηση επικαλείται τη συνδρομή όλως εξαιρετικών συνθηκών οι οποίες κατέστησαν αδύνατη την έγκαιρη επιλογή του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης στο διάστημα των είκοσι πέντε μηνών που μεσολάβησε μεταξύ της λήξης της θητείας του προαναφερόμενου Γενικού Επιθεωρητή και της άσκησης της κρινόμενης προσφυγής. Εξ άλλου, η προαναφερόμενη διαδικασία επιλογής του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης ουδόλως προσκρούει σε δυσχέρειες ανάλογες με εκείνες της επιλογής των μελών των ανεξάρτητων Αρχών που προβλέπονται στο Σύνταγμα (ομόφωνη απόφαση ή απόφαση λαμβανόμενη με την αυξημένη πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής, σύμφωνα με το άρθρο 101Α § 2 του Συντάγματος, πρβλ. ΟλΣτΕ 3515/2013). Υπό τα δεδομένα αυτά, η κρινόμενη προσφυγή ασκήθηκε αναρμοδίως και πρέπει, ως εκ τούτου, να απορριφθεί ως απαράδεκτη. Κατά τη γνώμη, όμως, του Παρέδρου Παναγιώτη Τσούκα ( τα υπόλοιπα μέλη ήσαν ο Προεδρεύων Σύμβουλος Μ. Βηλαράς, οι Σύμβουλοι Β. Αναγνωστοπούλου-Σαρρή, Α.Μ. Παπαδημητρίου και ο Πάρεδρος Γ. Ζιάμος) η υπό κρίση προσφυγή ασκείται παραδεκτώς και ως εκ τούτου είναι κατ’ ουσίαν εξεταστέα. Λόγω όμως της σπουδαιότητας του ανακύπτοντος ζητήματος, το Τμήμα κρίνει ότι το ζήτημα αυτό πρέπει, σύμφωνα με το άρθρο 14 § 2 στοιχ. α΄ του π.δ. 18/1989, να παραπεμφθεί προς επίλυση στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου.

πηγή : http://www.prevedourou.gr/