Στην Ελλάδα οι υπουργοί κατά κανόνα επιλέγονται μέσα από τις τάξεις των βουλευτών και αυτό θεωρείται ως κάτι σχεδόν αυτονόητο. Υποτίθεται ότι έτσι οι υπουργοί, έχοντας υποστεί αυτό το οποίο ο Κώστας Χρυσόγονος αποκαλεί «βάσανο της διεκδίκησης της λαϊκής ψήφου» [i], έχουν αντίστοιχη «λαϊκή νομιμοποίηση» και είναι περισσότερο ευαίσθητοι και υπεύθυνοι μπροστά στις ανάγκες των ψηφοφόρων τους και του λαού γενικότερα. Και είναι αυτή η αντίληψη τόσο πολύ αυτονόητη, ώστε κανείς συνταγματολόγος στην Ελλάδα να μην έχει ασχοληθεί μονογραφικά –εξ όσων γνωρίζω- με το συγκεκριμένο θέμα και ιδίως με δύο εύλογα συναφή ερωτήματα: Πρώτον, κατά πόσο με τη συνύπαρξη των δύο ιδιοτήτων, βουλευτή και υπουργού, δηλ. ιδιοτήτων που εντάσσονται ταυτόχρονα στη νομοθετική και τη βουλευτική εξουσία, πλήττεται ευθέως η θεμελιώδης και μη αναθεωρητέα συνταγματική διάταξη του άρθρου 26 Συντ. για τη διάκριση των εξουσιών, που επιτάσσει να μην αποκτά μια εξουσία ανεξέλεγκτες αρμοδιότητες εις βάρος των άλλων. Και δεύτερον, κατά πόσον με τη συνύπαρξη των δύο αυτών ιδιοτήτων υποθάλπονται και διευκολύνονται οι πελατειακές σχέσεις μεταξύ βουλευτή-υπουργού και των ψηφοφόρων του.
Το κρίσιμο αυτό θέμα του ασυμβίβαστου ή μη των δύο ιδιοτήτων, βουλευτή και υπουργού, είχα την ευκαιρία να εξετάσω σε εισήγησή μου που παρουσιάσθηκε, έπειτα από πρόσκληση, σε Νομικό Συνέδριο της Ενωσης Εισαγγελέων Ελλάδας και του Δικηγορικού Συλλόγου Γυθείου Οίτυλο Μάνης, 26-28.6.2015)[1]. Από την εισήγηση αυτή παρατίθενται κατωτέρω τα κυριότερα σημεία:
Ι. Συγκριτικές Παρατηρήσεις και Ελληνικό Δίκαιο
Εν πρώτοις, αξίζει να επισημανθεί ότι στην Ευρώπη και στις ΗΠΑ, πάνω από δέκα χώρες έχουν υιοθετήσει το ασυμβίβαστο. Ειδικότερα, σε χώρες με προεδρικό ή ημιπροεδρικό πολίτευμα, όπως αντιστοίχως αφενός οι ΗΠΑ και η Κύπρος, και αφετέρου η Γαλλία, το ασυμβίβαστο καθιερώνεται πλήρως, με την έννοια ότι απαγορεύεται ρητά η ταυτόχρονη κατοχή της ιδιότητας του μέλους και της εκτελεστικής και της νομοθετικής εξουσίας (εφεξής, μονολεκτικά: ασυμβίβαστο): ά. εδ. 6§2 ΣυντΗΠΑ, ά. 59§2 κυπρΣυντ, ά. 23 γαλλΣυντ. Όμως, και σε σειρά άλλων Ευρωπαϊκών χωρών που έχουν μεν κοινοβουλευτικό πολίτευμα, αλλά στις οποίες η επίδραση των διδασκαλιών της Γαλλικής Επανάστασης 1789 περί διάκρισης των εξουσιών υπήρξε καθοριστική (πρβλ. ά. 16 γαλλ. Διακήρυξης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου 1789), το ασυμβίβαστο έχει καθιερωθεί προ πολλού στο Σύνταγμά τους, τουλάχιστον για όσο διάστημα διαρκεί μια υπουργική θητεία: Ελβετία (ά. 144§1), Βέλγιο (ά. 50), Ολλανδία (ά. 57§2), Λουξεμβούργο (ά. 54§1), Αυστρία (ά. 70§2), Νορβηγία (ά. 62§2), Πορτογαλία (ά. 154§1), Βουλγαρία (ά. 68§2) κ.λπ. Στον αντίποδα υπάρχουν χώρες που αναγνωρίζουν στο Σύνταγμά τους ή ως (άγραφη) συνθήκη του πολιτεύματός τους την υποχρεωτική σύμπτωση των δύο ιδιοτήτων, δηλ. του μέλους νομοθετικού σώματος και υπουργικού συμβουλίου, μέσα στο πνεύμα μιας ιδιαίτερης έμφασης στην ιδέα του κοινοβουλευτισμού, ο οποίος προσδίδει στο Κοινοβούλιο, ως φορέα της νομοθετικής εξουσίας, τη θεσμική υπεροχή απέναντι στις άλλες δύο εξουσίες. Τέλος, στον ενδιάμεσο χώρο κινούνται άλλες Ευρωπαϊκές χώρες όπως και η Ελλάδα, όπου δεν είναι ανάγκη να έχει εκλεγεί κανείς βουλευτής για να γίνει υπουργός, αλλά και εάν είναι ήδη βουλευτής, δεν χρειάζεται να παραιτηθεί από τη βουλευτική του ιδιότητα ή να ανασταλεί η ενλόγω ιδιότητα προκειμένου αυτός να ασκήσει τα υπουργικά του καθήκοντα. Κατά την εφαρμογή πάντως τέτοιων ρυθμίσεων, ως υπουργοί διορίζονται κατά κανόνα οι βουλευτές και μόνο κατʼ εξαίρεση οι λεγόμενοι εξωκοινοβουλευτικοί υπουργοί (π.χ. Γερμανία, Ιταλία)[ii].
Ως προς την Ελλάδα, σε ένα πρώτο στάδιο, υπό την επίδραση των γαλλικών επαναστατικών Συνταγμάτων (ιδίως αυτού της 22.8.1795) προβλέφθηκε π.χ. στο Σχέδιο Συντάγματος – «Νέα Πολιτική Διοίκησις» του Ρήγα Βελεστινλή (ά. 62 επ., 75), και στο Σύνταγμα Επιδαύρου 1822 (§κʼ) ένα πενταμελές Διευθυντήριο που θα ασκούσε καθήκοντα εκτελεστικής εξουσίας και που θα απαρτιζόταν από μέλη εκλεγόμενα «εκτός των μελών του Βουλευτικού» (έτσι η διατύπωση στο Σύνταγμα Επιδαύρου 1822). Ωστόσο στη συνέχεια, με το Σύνταγμα 1844, που διαμορφώθηκε ως επί το πλείστον με βάση τη γαλλική συνταγματική Χάρτα της 14.8.1830 και το Βελγικό Σύνταγμα της 7.2.1831, η κατάσταση άλλαξε καθοριστικά και έτσι παρέμεινε έως σήμερα, με συνήθη δηλ. πρακτική των Ελλήνων πρωθυπουργών να διορίζουν ως υπουργούς τους βουλευτές, χωρίς όμως να υπάρχει διάταξη στο Σύνταγμα που να επιβάλλει κάτι τέτοιο (πρβλ. ά. 81 εδ. α΄ Συντ. 1844, ά. 78 Συντ. 1911, ά. 90 Συντ. 1927, ά. 78, προτελευταία παράγραφος Συντ. 1952 και ά. 84§7 ισχύοντος Συντ. 1975 –πρβλ. όμως και ά. 88§2 των «Συνταγμάτων» 1968 και 1973, που προέβλεψε (ά.) ότι: «Εξαιρέσει του Πρωθυπουργού και των Αντιπροέδρων της Κυβερνήσεως, ουδείς βουλευτής δύναται να διορισθεί μέλος της Κυβερνήσεως ή Υφυπουργός και αν ακόμη παραιτηθεί του βουλευτικού αξιώματος». Ενδιαφέρον είναι τέλος να σημειωθεί ότι κατά τη συζήτηση γα την αναθεώρηση του Συντάγματος το 1975, μέσα σε πνεύμα οιονεί παροξυσμού υπέρ της αρχής του κοινοβουλευτισμού, πράγμα εύλογο μετά την πτώση μιας επτάχρονης δικτατορικής διακυβέρνησης, ορισμένα από τα κόμματα της αντιπολίτευσης (Ενωση Κέντρου – Νέα Δυνάμεις και ΠΑΣΟΚ) υπέβαλαν χωριστές προτάσεις (που όμως δεν υπερψηφίσθηκαν) για να υπάρξει συνταγματική διάταξη περί του ότι κανείς δεν μπορεί να διορισθεί ή να παραμείνει μέλος της Κυβέρνησης αν δεν είναι βουλευτής (Πρακτικά Βουλής της 16.4.1975)[iii]. Πάντως, στις μετέπειτα αναθεωρήσεις του Συντάγματος το ζήτημα του ασυμβίβαστου των ιδιοτήτων βουλευτή και υπουργού δεν τέθηκε επί τάπητος ως πρόταση από κάποιον κομματικό σχηματισμό, ούτε και συζητήθηκε, έστω και ακροθιγώς, στις αρμόδιες επιτροπές και τη Βουλή. Το θέμα του ασυμβίβαστου επανήλθε μόλις στις απαρχές του τρέχοντος αιώνα, αρχικά τον Ιανουάριο 2000, με θετική απόφαση στο Προσυνέδριο της «Νέας Δημοκρατίας», και στη συνέχεια τον Ιούλιο 2011 και εκ νέου τον Απρίλιο 2014, με τις προτάσεις που κατατέθηκαν τότε προς διαβούλευση για τη συνταγματική αναθεώρηση από το ενλόγω κόμμα. Επίσης και ο Ιωάννης Βαρβιτσιώτης, διακεκριμένο στέλεχος της Νέας Δημοκρατίας, πρώην υπουργός, βουλευτής και ευρωβουλευτής, ήδη από το 1997, σε βιβλία και συνεντεύξεις του, έχει συμπεριλάβει το υπό συζήτηση θέμα του ασυμβίβαστου στη δέσμη των προσωπικών του προτάσεων για τα συνταγματική αναθεώρηση (π.χ. στο έργο του «Συνταγματικοί Στοχασμοί», 2014)[iv].
Ας μη νομισθεί, πάντως, ότι το θέμα αυτό αντιμετωπίζεται θετικά μόνον από την κεντροδεξιά παράταξη. Στο διαδίκτυο μπορεί κανείς εύκολα να εντοπίσει και δημοσιεύματα διανοητών από την αντίπερα όχθη, όπως ο Σταύρος Λυγερός[v] και ο Βασίλης Ξυδιάς[vi], οι οποίοι τάσσονται αναφανδόν υπέρ του ασυμβίβαστου, με επιχειρήματα που κλιμακώνονται αντίστοιχα από την ανάγκη «απελευθέρωσης» της νομοθετικής εξουσίας, «ώστε να λειτουργήσει ως πραγματικό αντίβαρο στη θεσμική παντοδυναμία της εκτελεστικής εξουσίας», έως το πρόταγμα για «πραγματική διάκριση εξουσιών» με μεταρρυθμίσεις που θα περιλαμβάνουν π.χ. την αυτοδιοίκηση στο δικαστικό σώμα και το ασυμβίβαστο υπουργού - βουλευτή.
IΙ. Συνταγματική Προσέγγιση
Σκόπιμο είναι στο σημείο αυτό να διερευνηθεί διεξοδικότερα η σύγχρονη σημασία της αρχής διάκρισης των εξουσιών στον νομικό μας πολιτισμό και στη συνέχεια να επιχειρηθεί η ένταξη τού υπό συζήτηση ασυμβίβαστου βουλευτή – υπουργού στο πλαίσιο αυτής της αρχής.
Η διάκριση των εξουσιών υπήρχε ως ιδέα ήδη στην αρχαία Ελλάδα (Αριστοτ., Πολιτ. Δʼ – 1297b) και Ρώμη (Πολυβίου, Ιστορ., VI, 11-18), αλλ΄ η πλήρης ανάπτυξή της κατά τη νεότερη εποχή έγινε, ως γνωστόν, από τον Montesquieu στο κλασικό έργο του «Το Πνεύμα των Νόμων» (1748). Ιδίως στο 11ο βιβλίο, κεφ. VI αυτού του έργου, ο Montesquieu θεωρεί ότι η υπερσυγκέντρωση των εξουσιών σε ένα πρόσωπο ή σε μία αρχή δημιουργεί πρόσφορες συνθήκες για ανάπτυξη δεσποτικών ή τυραννικών καθεστώτων, λόγω του ανέλεγκτου τρόπου με τον οποίο μπορεί σε τέτοιες περιπτώσεις να ασκηθεί η εξουσία. Γιʼ αυτό και προτείνει τη διάκριση, τον διαχωρισμό των εξουσιών στη γνωστή τριμερή μορφή τής νομοθετικής, εκτελεστικής και δικαστικής εξουσίας, ώστε η μία να ελέγχει και να περιορίζει την άλλη. Υπό την οπτική αυτή γωνία, δικαίως η αρχή της διάκρισης των εξουσιών (ή, κατά μία άλλη άποψη: αρχή της διάκρισης των λειτουργιών, σύμφωνα και με τη διατύπωση του ά. 26 Συντ., χωρίς όμως να είναι εδώ εφικτό να υπεισέλθει κανείς στη γνωστή συζήτηση περί του εάν υπάρχουν μία ή περισσότερες κρατικές εξουσίες[vii]) αποτελεί πρωταρχική και μη αναθεωρητέα διάταξη της συνταγματικής μας έννομης τάξης, συνάμα, δε, θεσμική προϋπόθεση της Δημοκρατίας και του Κράτους Δικαίου, αλλά και του σεβασμού των ατομικών δικαιωμάτων[viii] –εν τέλει, δε, ασπίδα προστασίας του πολίτη από τις κάθε είδους καταχρήσεις και αυθαιρεσίες της κρατικής εξουσίας. Μάλιστα, στη βιβλιογραφία του Συνταγματικού Δικαίου γίνεται συχνά λόγος για «θεσμικά αντίβαρα», «νομικούς φραγμούς» ή, κατά τον Αριστόβουλο Μάνεση, για «ανασχέσεις και εξισορροπήσεις» (αγγλικά: checks and balances, με θεωρητικό πρωτεργάτη τον αμερικανό James Madison, γερμανικά: gegenseitige Kontrolle, γαλλικά: contrepoids)[ix], έτσι ώστε να περιορίζεται η παντοδυναμία μιας εν τοις πράγμασι ενίοτε μονολιθικής κρατικής εξουσίας, συνήθως με τη μορφή της «ενός κόμματος αρχής».
Βέβαια, κατά τη νεότερη εποχή –λόγω και της πολυπλοκότητας της σύγχρονης κρατικής εξουσίας- παρατηρείται άμβλυνση της αρχής διάκρισης των εξουσιών και μια –έως ένα βαθμό- διασταύρωσή τους, ώστε να εξασφαλίζεται ισορροπία και ενδεχομένως καλύτερη συνεργασία των οργάνων του κράτους μεταξύ τους[x]. Ωστόσο στη διασταύρωση εξουσιών, όπως ετόνισε ο Μάνεσης στο Συνταγματικό του Δίκαιο[xi] το 1967, «κρατικά όργανα, αρμόδια συνήθως και κυρίως δια πράξεις αναγομένας εις μίαν συγκεκριμένην εξουσίαν είναι [μόνο] δευτερευόντως αρμόδια και δια πράξεις των οποίων η άσκησις ανήκει κατά κανόνα εις την αρμοδιότητα των οργάνων άλλης εξουσίας». Τονίζεται εδώ ιδιαίτερα η λέξη «δευτερευόντως», που θεωρώ ότι αποτελεί το «κλειδί» στη διασταύρωση των εξουσιών, τουλάχιστον σε κανονιστικό – δεοντολογικό επίπεδο. Υπό το πρίσμα δηλ. αυτό, η δεύτερη αρμοδιότητα στη διασταύρωση των εξουσιών πρέπει να είναι δευτερεύουσα και όχι παράλληλη με τη άλλη, έτσι ώστε εν τέλει η διάκριση των εξουσιών να διατηρεί τον σκληρό πυρήνα της, τη βασική της δηλ. υπόσταση και λειτουργικότητα. Όμως τούτο δεν φαίνεται να συμβαίνει στην υπό συζήτηση περίπτωση του ασυμβίβαστου. Πράγματι, μία από τις κομβικές λειτουργίες της εκτελεστικής εξουσίας αποτελεί η σύνταξη νομοσχεδίων τα οποία προωθούνται στη νομοθετική εξουσία προς ψήφιση, ενώ, αντίστοιχα, μία από τις πρωταρχικές λειτουργίες της νομοθετικής εξουσίας είναι ο ενδελεχής έλεγχος και η τυχόν έγκριση των υποβαλλομένων από την εκτελεστική εξουσία νομοσχεδίων. Επομένως, ο υπουργός – βουλευτής που φέρνει ο ίδιος ή άλλος συνάδελφός του στη Βουλή ένα νομοσχέδιο προς ψήφιση και στη συνέχεια το ελέγχει και το ψηφίζει, επιτελεί στην ουσία δύο αντιμαχόμενους και συγκρουόμενους ρόλους, αυτόν του ελεγχόμενου και αυτόν του ελέγχοντος[xii], χωρίς βεβαίως να μπορεί να θεωρηθεί ότι κάποιος από τους δύο αυτούς ρόλους είναι δευτερεύων. Συνεπώς στην περίπτωση του υπουργού - βουλευτή δεν φαίνεται να υπάρχει, κατά τη γνώμη μου, αρμονία με την αρχή διάκρισης των εξουσιών. Τουναντίον φαίνεται να ανακύπτει σοβαρή αντίθεση με αυτήν, καθώς απουσιάζει τελείως το «αντίβαρο» ενός άλλου οργάνου που θα περιόριζε τη συγκέντρωση εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας στο ίδιο πρόσωπο, ώστε να αποτρέπονται οι εκ μέρους του προσώπου αυτού αυθαιρεσίες κατά την άσκηση της κρατικής εξουσίας. Επίσης, δεν είναι καθόλου βέβαιο ότι επιτρέπεται να συμπεριλαμβάνονται στην τυπολογία της «διασταύρωσης» των εξουσιών ορισμένες κρίσιμες πτυχές της κρατικής δράσης, όπως, οι ελεγκτικές αρμοδιότητες της Βουλής, οι οποίες ωστόσο αποδυναμώνονται με τις αρμοδιότητες του υπουργού ως βουλευτή.
Εξάλλου, το ασυμβίβαστο υπουργού – βουλευτή δεν είναι απαραίτητο γνώρισμα μόνο των προεδρικών ή ημιπροεδρικών πολιτευμάτων, που έχουν υιοθετήσει από ετών τον ενλόγω θεσμό, καθώς, όπως σημειώθηκε ανωτέρω, υπάρχουν οκτώ τουλάχιστον Ευρωπαϊκές χώρες με κοινοβουλευτικό πολίτευμα αλλά και με ταυτόχρονη καθιέρωση του ασυμβίβαστου στο σύνταγμά τους. Τη δυνατότητα, άλλωστε, εγκαθίδρυσης ασυμβίβαστου μεταξύ της ιδιότητας του βουλευτή και εκείνης του υπουργού σε κοινοβουλευτικό πολίτευμα, όπως αυτό που ισχύει στην Ελλάδα, αποδέχεται και ο Ευάγγελος Βενιζέλος στο έργο του «Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου», 2008[xiii]. Επιπλέον, όπως ορθά επεσήμανε ο Αντώνης Μανιτάκης σε πρόσφατο κείμενο του[xiv], η καθιέρωση του ασυμβίβαστου θα έχει θετικές επιπτώσεις στο κοινοβουλευτικό πολίτευμα, καθώς «θα ενισχύσει το ρόλο του βουλευτή και θα αναβαθμίσει το κοινοβούλιο, διότι θα το προσανατολίσει στο κύριο έργο του, στη νομοθετική λειτουργία, και θα του επιτρέψει να ασκήσει ελεύθερα το ελεγκτικό του έργο. Παράλληλα [το κοινοβούλιο] θα μπορεί να λειτουργήσει πραγματικά, ως αντισταθμιστική και εξισορροπητική θεσμική δύναμη απέναντι στην εκτελεστική και κυβερνητική εξουσία». Εδώ θα μπορούσε κανείς να συμπληρώσει και το επιχείρημα ότι εφόσον οι υπουργοί δεν θα αποτελούν πλέον μέλη της Βουλής και θα ασχολούνται αποκλειστικά πλέον με το κυβερνητικό τους έργο, η μειωμένη ούτως ή άλλως συμμετοχή τους στο έργο της Βουλής θα αναπληρώνεται από τους επιλαχόντες βουλευτές, οι οποίοι αντιθέτως θα μπορούν έτσι να αφιερώσουν ολόκληρο τον χρόνο και τον ενθουσιασμό τους στα κοινοβουλευτικά τους καθήκοντα, χωρίς να θεωρούν τη βουλευτική τους ιδιότητα ως ένα μεταβατικό απλώς στάδιο («σκαλοπάτι») για να γίνουν αργότερα υπουργοί - βουλευτές.
Σημειώνεται, τέλος, ότι το ασυμβίβαστο δεν χρειάζεται συνταγματική ρύθμιση (όπως διαπιστώθηκε ανωτέρω, το ισχύον σύνταγμα δεν περιέχει ειδική επί του θέματος διάταξη) και μπορεί, άρα, να θεσπισθεί με απλό νόμο.
ΙΙΙ. Οι Ελληνικές Ιδιαιτερότητες
Υπάρχει, όμως, και μια άλλη διάσταση του προβλήματος, ιδίως σε σχέση με την Ελληνική πραγματικότητα, που συνηγορεί για την υιοθέτηση του ασυμβίβαστου. Στο μέτρο, δηλ., κατά το οποίο οι συνταγματικές ρυθμίσεις θα πρέπει, όπως ορθά υποστηρίζεται από τον Ξενοφώντα Κοντιάδη[xv], να ανταποκρίνονται στην πολιτική πραγματικότητα, αναγκαία καθίσταται η έρευνα τού κατά πόσο συμβάλλει στην επίλυση κρίσιμων προβλημάτων της χώρας, ή αντιθέτως τα επιδεινώνει, η ακολουθούμενη πρακτική του διορισμού βουλευτών σε θέσεις υπουργών. Στο ειδικότερο αυτό πλαίσιο προβληματισμού, ο Αντώνης Μανιτάκης, στο προαναφερθέν κείμενό του, επικεντρώνοντας την προσοχή του στον τρόπο με τον οποίο ασκούνται συνήθως τα υπουργικά καθήκοντα στην Ελλάδα, υπογραμμίζει και τα ακόλουθα: Η καθιέρωση του ασυμβίβαστου είναι «πρωταρχικής σημασίας για μια ουσιαστική αλλαγή στα κοινοβουλευτικά μας ήθη και για μια σοβαρή ρήξη με το πελατειακό σύστημα, που είναι η βασική αιτία της βαθιάς κρίσης αξιοπιστίας που διέρχεται το πολιτικό σύστημα και ειδικά τα κόμματα (…). Θα απαλλάξει ακόμη τους βουλευτές από το βάρος των προσωπικών εξαρτήσεων και της αναζήτησης της σταυροδοσίας μέσω αποκλειστικά των προσωπικών εξυπηρετήσεων».
Βέβαια, οι προσωπικές αυτές εξυπηρετήσεις είναι ορισμένες φορές ακόμη και δικαιολογημένες, όταν δηλ. απαιτείται η επιτάχυνση κάποιων νόμιμων διαδικασιών που προσκρούουν στην ανάλγητη ψυχρότητα μιας περίπλοκης γραφειοκρατίας. Το πράγμα όμως αλλάζει όταν με τις πολιτικές παρεμβάσεις του υπουργού – βουλευτή και τις εν γένει πελατειακές σχέσεις προωθούνται για διορισμό, προαγωγή ή ευμενή μετάθεση άτομα μετρίων ικανοτήτων, που απλώς τυχαίνει να γνωρίζουν κάποιους ανθρώπους σε θέσεις-κλειδιά. Είναι προφανές ότι κάτι τέτοιο αποτελεί βάναυση προσβολή των αρχών της αξιοκρατίας και, κατʼ επέκταση, προσβολή του αισθήματος δικαίου των πολιτών και εν τέλει της κοινωνικής συνοχής, ενώ, από την άλλη πλευρά οδηγεί σε κοινωνική νοοτροπία παρασιτισμού, αποδυνάμωση των δημόσιων θεσμών υπέρ των παρακαμπτηρίων οδών της συναλλαγής και, ακόμη, σε υπερφόρτωση του Δημόσιου Τομέα με μέτριους και υπεράριθμους υπαλλήλους, που αντί να παράγουν αποδοτικό έργο και να εξυπηρετούν τους πολίτες, καταλήγουν να συνιστούν πρόσκομμα στην καλή λειτουργία των δημοσίων υπηρεσιών αλλά και σοβαρή οικονομική επιβάρυνση για τον Ελληνα φορολογούμενο[xvi].
Οι οδυνηρές συνέπειες του πελατειακού φαινομένου, που κατά την άποψή μου αποτελεί έναν από τους σημαντικότερους λόγους για τη σημερινή παρακμιακή κρίση της χώρας, έχουν επισημανθεί εδώ και δεκαετίες από κορυφαίους Ελληνες στοχαστές, όπως π.χ. ο Αδ. Κοραής στα διεισδυτικά σχόλιά του για το Ελληνικό Προσωρινό Σύνταγμα Επιδαύρου του 1822[xvii]: « …οι πολίται εις δορυφόρους και κόλακας της Κυβερνήσεως, φθειρόμενοι και φθείροντες, πωλούμενοι και πωλούντες ο ένας τον άλλον, έως να πωλήσωσι και την κοινήν της πολιτείας ελευθερίαν».
Επίσης και ο Εμμ. Ροΐδης, από την πλευρά του, δίνει τον ακόλουθο ορισμό στη λέξη «κόμμα» κατά την …ελληνική του όρου αντίληψη: «[Κόμμα είναι] ομάς ανθρώπων ειδότων [=γνωριζόντων] νʼ αναγινώσκωσι και νʼ ανορθογραφώσιν, εχόντων χείρας και πόδας υγιείς, αλλά μισούντων πάσαν εργασίαν, οίτινες, ενούμενοι υπό ένα οιονδήποτε αρχηγόν, ζητούσι νʼ αναβιβάσωσιν αυτόν δια παντός μέσου εις την έδραν πρωθυπουργού, ίνα παράσχη αυτοίς τα μέσα να ζώσιν χωρίς να σκάπτωσι»[xviii].
Βέβαια, όπως σημειώνει σε δημοσίευμα της «Νέας Πολιτικής» ο δημοσιογράφος Γιάννης Μαρίνος[xix], που παραθέτει επίσης σε κείμενό του αυτό το κλασικό απόφθεγμα του Ροΐδη περί Ελληνικού κόμματος, «ίσως η πλειονότητα [των δημοσίων υπαλλήλων], μολονότι αδικούμενοι και ενίοτε χλευαζόμενοι από τους εκλεκτούς του πελατειακού συστήματος, εργάζονται σκληρά και ευσυνείδητα». Όμως, όπως παρατηρεί ο ίδιος αμέσως πριν, «μέσα στο δημόσιο, και ο πιο ενθουσιώδης και φιλότιμος βαθμιαία αποθαρρύνεται και αδρανοποιείται μέσα στην διαδικασία της αχρηστεύσεως των καλών από τους κακούς, καθώς λειτουργεί και κει σχεδόν χωρίς εξαίρεση ο νόμος του Γκρέσαμ (το κακό νόμισμα διώχνει το καλό)».
Η διαχρονικότητα του πελατειακού κράτους και η παντοδύναμη παρουσία του στην Ελληνική ζωή και σήμερα, όπως και τότε, προκύπτει και από μαρτυρίες ορισμένων εξεχόντων Ελλήνων στοχαστών οι οποίοι –συνήθως λόγω και προσωπικής εμπειρίας- γνωρίζουν τα Ελληνικά πολιτικά πράγματα εκ του σύνεγγυς. Πρόκειται για μαρτυρίες που είναι πράγματι πολύτιμες, καθώς με αυτές γίνονται ακόμη περισσότερο κατανοητά τα ολέθρια αποτελέσματα από τις δοσοληψίες με ψηφοφόρους στα γραφεία των υπουργών – βουλευτών. Ετσι, ο Στέλιος Ράμφος σε συνεντεύξεις του το 2014[xx] υπογραμμίζει ότι «Το πολιτικό σύστημα δεν αφήνει [το κράτος] να διαδραματίσει τον ιδιαίτερο ρόλο του οπότε αντί παροχής υπηρεσιών στους πολίτες προσφέρει εξυπηρετήσεις στους κομματικούς φίλους. Αν παραβλέψουμε αυτή την κρίσιμη παράμετρο, δεν θα καταλάβουμε ποτέ γιατί βρισκόμαστε μονίμως σε κρίσι». Σε αντίστοιχο μήκος κύματος κινείται και ο Κώστας Σκανδαλίδης, ο γνωστός βουλευτής και πρώην υπουργός, στο ενδιαφέρον βιβλίο του «Οι Ελληνες. Τετράδια Πατριδογνωσίας» (2012)[xxi]: «…Δίδαγμα της συνταγματικής μας ιστορίας είναι ότι (…) όλες οι αλλαγές και οι μεταρρυθμίσεις, από τις πιο συντηρητικές έως τις πιο ριζοσπαστικές, ενώ ξεκινούσαν με τη δυναμική που προσέφερε η λαϊκή υποστήριξη, ουδέποτε σχεδόν ολοκληρώνονται. Το πελατειακό κράτος υπερνικούσε τους θεσμούς, ο κρατισμός απορροφούσε τις μεταρρυθμίσεις, τα κόμματα ενσωματώνονταν στις κρατικές και εξουσιαστικές δομές και το τελικό αποτέλεσμα ήταν πάντοτε μια ημιτελής και ατελέσφορη δημοκρατία με ανολοκλήρωτους και ασθενικούς θεσμούς». Τέλος και ο Αλέκος Παπαδόπουλος, πρώην υπουργός – βουλευτής, που όχι λίγες φορές τόλμησε να πάει κόντρα στο ρεύμα και να πει με παρρησία τη γνώμη του, τονίζει στο έργο του «Πολεμώντας τον επόμενο Πόλεμο» (2014)[xxii] και τα εξής: «Το πολιτικό σύστημα είναι αυτό που από την εθνική ανεξαρτησία μέχρι σήμερα θεωρεί τη δημόσια διοίκηση ως δεξαμενή ψηφοθηρικής πελατείας για την αναπαραγωγή του. Είναι αυτό που καταρρακώνει γενιές ολάκερες ελληνοπαίδων συναλλασσόμενο μαζί τους για μια θέση στο Δημόσιο και στη συνέχεια για όλες τις δια βίου προαγωγές τους. Είναι αυτό το οποίο εξοβέλισε κάθε έννοια αξιοκρατίας και αξιολόγησης του παραγόμενου έργου στη Δημόσια Διοίκηση την οποία έχει υποκαταστήσει με την κομματική αξιολόγηση και υποταγή» (οι υπογραμμίσεις από τον ίδιο).
Ωστόσο, η συνύπαρξη υπουργικού αξιώματος και βουλευτικής ιδιότητας στο ίδιο πρόσωπο, πέρα από την υπόθαλψη ενός αναξιοκρατικού και αντιθεσμικού πελατειακού συστήματος, οδηγεί και σε άλλα αρνητικά επακόλουθα, που έχουν άμεσο αντίκτυπο στην ίδια την καλή λειτουργία του κράτους και περιγράφονται παραστατικά από τον επίσης πρώην υπουργό – βουλευτή Ιωάννη Μ. Βαρβιτσιώτη τόσο στα παλαιότερα έργα του «Η Ελλάδα μπροστά στο 2000» (1998) και «Η αναγκαία Αναθεώρηση. Για ένα σύγχρονο Σύνταγμα» (2006), όσο και στο προαναφερθέν πρόσφατο έργο του «Συνταγματικοί Στοχασμοί» (2014). Συγκεκριμένα, κατά τον συγγραφέα, η σύμπτωση των δύο ιδιοτήτων, υπουργού και βουλευτή, αναγκάζει εν πρώτοις τον πολιτικό να ασχολείται με επιμέρους ζητήματα των ψηφοφόρων του, αντί να μένει απερίσπαστος στα υπουργικά του καθήκοντα και να υλοποιεί τους προγραμματικούς στόχους του υπουργείου του. Επιπλέον, ο υπουργός – βουλευτής αποφεύγει να λαμβάνει αποφάσεις με πολιτικό κόστος και να προχωρεί στις αναγκαίες για τον τόπο πραγματικά αναγκαίες μεταρρυθμίσεις, καθώς θεωρεί ότι αυτό μπορεί να έχει αρνητικές επιπτώσεις στην επανεκλογή του ως βουλευτή (σε παρόμοια κατεύθυνση κινούνται και οι απόψεις του Μελέτη Μελετόπουλου, διακεκριμένου πολιτικού αναλυτή και πολιτικού επιστήμονα[xxiii]). Βέβαια, ο Βαρβιτσιώτης καταθέτει στα έργα του και τη ριζοσπαστική πρόταση να καθιερωθεί κώλυμα υποβολής υποψηφιότητας του υπουργού στην εκλογική περιφέρεια στην οποία είχε εκλεγεί, προτού γίνει υπουργός. Η πρόταση αυτή είναι εύστοχη, ως δραστικό μέτρο περιορισμού του πελατειακού κράτους, και κινείται προφανώς στην ίδια κατεύθυνση με τα λεγόμενα κωλύματα εκλογιμότητας του ά. 56 Συντ. για γενικούς ή ειδικούς γραμματείς υπουργείων κ.λπ. Ωστόσο μια τέτοια πρόταση προϋποθέτει αναθεώρηση του Συντάγματος, πράγμα το οποίο δεν φαίνεται εφικτό στο προσεχές μέλλον.
Αλλά τότε, εύλογα ανακύπτει το ερώτημα: Ποια η ωφέλεια να καθιερωθεί το ασυμβίβαστο και να αναστέλλεται η βουλευτική ιδιότητα του υπουργού, εάν κατά τα λοιπά ο υπουργός θα παραμένει ανεμπόδιστος στο υπουργικό του γραφείο να καλλιεργεί τις πελατειακές του σχέσεις, προκειμένου να εξασφαλίσει την προσεχή επανεκλογή του ως βουλευτή;
Η απάντηση στο ερώτημα είναι ότι ήδη η νομοθετική καθιέρωση του ασυμβίβαστου μπορεί αφʼ εαυτής να εκπέμψει προς τους πολίτες και τους θεράποντες του πολιτικού μας συστήματος το ισχυρά συμβολικό μήνυμα ότι κάτι επιτέλους αλλάζει στην αντίληψή μας περί κράτους και περί πελατειακών σχέσεων, όπως αντίστοιχα συνέβη έως ένα βαθμό με την καθιέρωση του ΑΣΕΠ για τις προσλήψεις στο Δημόσιο το 1994. Θα υπάρχει δηλ. μια επίσημη καταδίκη του πελατειακού συστήματος από τον ίδιο τον Νομοθέτη, μέσω των εκπροσώπων τού εθνικού Κοινοβουλίου. Και αυτό θα είναι κάτι που δεν θα μπορεί να αγνοήσει πλέον ο υπουργός όταν θα θέλει να συναλλάσσεται με τους ψηφοφόρους του. Ούτε βεβαίως θα μπορεί να επικαλείται ελαφρά τη καρδία ότι μια τέτοια νομική δέσμευση δεν τον δεσμεύει ηθικά και ότι δεν αποτελεί –σε τελευταία ανάλυση- κριτήριο της ίδιας της ηθικής του υπόστασης ως πολιτικού, ο οποίος ασφαλώς δεν θα ήθελε να του αποδοθεί το στίγμα του «πολιτικάντη» ή του «παλαιοπολιτικού».
Πάντως, είναι γεγονός ότι η καθιέρωση του ασυμβίβαστου από μόνη της θα είναι απλώς ένα πρώτο βήμα, το μήνυμα, δηλ. ότι αποκόπτεται ο ομφάλιος λώρος που συνδέει κατά κανόνα τον βουλευτή με τους ψηφοφόρους του. Για να υπάρξει, όμως, ουσιαστική αντιμετώπιση του πελατειακού κράτους είναι αναγκαίο να θεσπισθούν και άλλα συνδυαστικά μέτρα, που όλα μαζί θα στοχεύσουν στην αναβάθμιση του ανθρώπινου δυναμικού στο Ελληνικό Κοινοβούλιο, όπως π.χ. η μείωση του αριθμού των βουλευτών σε 200 και η ταυτόχρονη αναδιάταξη των εκλογικών περιφερειών, με το σπάσιμό τους σε ολιγοεδρικές (πρόταση Αντ. Μανιτάκη στο προαναφερθέν ανωτέρω, σελ. 9, κείμενό του). Επίσης, θα μπορούσε στο ίδιο πλαίσιο μεταρρυθμίσεων να επεκταθεί κάπως και η «λίστα» των προτεινόμενων από ένα κόμμα υποψηφίων βουλευτών, αρκεί βέβαια τα κριτήρια επιλογής των υποψηφίων βουλευτών να έχουν αξιοκρατική θεμελίωση.
Πιστεύεται ότι με τα μέτρα αυτά, που μπορούν όλα να περιβληθούν την απλή μορφή νόμου, χωρίς δηλ. να χρειάζεται συνταγματική αναθεώρηση, θα γίνει επιτέλους κάποια αρχή. Και ότι θα διαμορφωθεί μια νέα πολιτική νοοτροπία, στο πλαίσιο της οποίας οι πολιτικοί μας θα προτείνονται πλέον και θα επιλέγονται πρωτίστως από τον κύκλο εκείνων των προσώπων που αγνοούν το πολιτικό κόστος και που αντί να σκέπτονται την επόμενη τετραετία, θα έχουν στο μυαλό τους την επόμενη γενιά ελληνοπαίδων, αυτήν δηλ. ακριβώς, της οποίας το μέλλον έχει ήδη σε μεγάλο βαθμό υποθηκευθεί και θυσιασθεί με ευθύνη των γονέων τους…
[1] Ιδιαίτερες ευχαριστίες εκφράζονται και από τη θέση αυτή για την πολύτιμη αρωγή στη σύνταξη του τελικού κειμένου προς τον πρ. Υπουργό Δικαιοσύνης Ιωάννη Μ. Βαρβιτσιώτη και προς τους συναδέλφους μου στα Πανεπιστήμια Αθηνών και Λευκωσίας Συνταγματολόγους Σπύρο Βλαχόπουλο και Κωνστ. Στρατηλάτη.
[i] Βλ. Κ. Χρυσόγονου, Σχεδίασμα εκδημοκρατισμού: Δώδεκα σκέψεις για μια άλλη αναθεώρηση, στο συλλογικό έργο: Ξ. Κοντιάδη (επιμ.), Δημοκρατία, Σύνταγμα, Ευρώπη στην εποχή της κρίσης, Αθήνα: Σαββάλας, 2012, σελ. 74-91: 79-80.
[ii] Πρβλ. Constance Grewe & Hélène Ruiz Fabri, Droits constitutionnels européens, Paris: P.U.F., 1995, ιδίως σελ. 526-527 και Gordana Siljanovska-Dankova &Tanja Karamisheva-Jovanovska, Report on Democracy, limitation of mandates and incompatibility of political functions, Venice Commission, Strasbourg, 31.1.2013, ιδίως σελ. 14 επ., προσβάσιμο και στο διαδίκτυο. Αξιέπαινη και η προσπάθεια των Κώστα Γ. Μαυριά & Αντ. Μ. Παντελή, «Συνταγματικά Κείμενα, Ελληνικά και Ξένα», Αθήνα/ Κομοτηνή: Α.Ν. Σάκκουλας, γʼ έκδ. 1996, όπου παρατίθενται τα κείμενα όλων των συνταγμάτων της Ελλάδας, καθώς και των συνταγμάτων ή συνταγματικών θεσμίων (εν όλω ή εν μέρει) του Ηνωμένου Βασιλείου, των ΗΠΑ, της Γαλλίας, του Βελγίου, της Ελβετίας, της Γερμανίας, της Ιταλίας της Πορτογαλίας, της Ισπανίας, της Τουρκίας, της Κίνας, καθώς και των Δημοκρατιών που δημιουργήθηκαν ή αναδιοργανώθηκαν στην Ανατολική Ευρώπη μετά την κατάρρευση της ΕΣΣΔ το 1999. Πάντως οι αναφορές των συνταγματικών ρυθμίσεων που γίνονται στην παρούσα εργασία έχουν ως βάση τα επίσημα κείμενα συνταγμάτων της κάθε χώρας που ανευρίσκονται σήμερα στο διαδίκτυο.
[iii] Βουλή των Ελλήνων, Πρακτικά των Συνεδριάσεων της Ολομελείας της Βουλής των Συζητήσεων επί του Συντάγματος 1975, Εθν. Τυπογραφείον, Αθήναι, Αύγουστος 1975.
[iv] Ιωάνν. Μ. Βαρβιτσιώτη, Συνταγματικοί Στοχασμοί, Πρόλογος Αντ. Μανιτάκη, Αθήνα/ Θεσσαλονίκη, 2014, σελ. 35-40.
[v] Σταύρου Λυγερού, Ένα ασυμβίβαστο που ανοίγει προοπτικές, εφημ. «Καθημερινή» της 27.4.2012, προσβάσιμο και στο διαδίκτυο.
[vi] Βασ. Ξυδιά, Ασυμβίβαστο υπουργών – βουλευτών, εφημ. «Ελευθεροτυπία» της 4.2.2013, προσβάσιμο και στο διαδίκτυο.
[vii] Πρόκειται, βεβαίως για τη γνωστή αντιπαράθεση περί του εάν υπάρχει μία ενιαία, καθολικώς ενωμένη κρατική εξουσία με τριπλό πρόσωπο (trias politica κατά τον Kant στη Θεωρία Δικαίου, §45), οπότε οι κρατικές λειτουργίες τελούν σε σχέση αλληλοσυμπλήρωσης (πρόκειται για μια περισσότερο κεντρο-ευρωπαϊκή προσέγγιση), ή εάν αντιθέτως υπάρχουν τρία διακριτά μεταξύ τους συμπλέγματα εξουσίας, που λειτουργούν μεταξύ τους με σχέση αλληλοελέγχου και αλληλοεξισορρόπησης (περισσότερο βορειοαμερικανική προσέγγιση) –πρβλ. Αντ. Μανιτάκη, Κράτος Δικαίου και Δικαστικός Ελεγχος της Συνταγματικότητας, Θεσσαλονίκη: εκδ. Σάκκουλα, 1994, σελ. 312 επ.
[viii] Πρβλ., Αντ. Μανιτάκη, όπ.π., 1994, σελ. 311 επ. και 328 επ.
[ix] Ευ. Βενιζέλος, όπ.π., 2008, σελ. 391 και διεξοδικότερα: Γιάννη Α. Τασόπουλου, Τα θεσμικά αντίβαρα της εξουσίας και η αναθεώρηση του συντάγματος, Αθήνα/ Θεσσαλονίκη: εκ. Σάκκουλα, 2007, ιδίως σελ. 15 επ., όπου και ταξινόμηση των θεσμικών αντιβάρων κατά περιεχόμενο, φορέα, νομικοπολιτική λειτουργία κ.λπ. Με συνοπτικό τρόπο και σύμφωνα με τη φρασεολογία του Madison, σε συντάγματα όπου τα θεσμικά αντίβαρα λειτουργούν αποδοτικά, «οι εξουσίες διακυβέρνησης είναι έτσι χωρισμένες και εξισορροπημένες μεταξύ των διαφόρων σωμάτων, ώστε να μην μπορούν να υπερβούν τα νομικά τους όρια, χωρίς να ελέγχονται και να περιορίζονται αποτελεσματικά από τις άλλες» (Γιάννης Τασόπουλος, όπ.π., σελ. 24). Βέβαια, κλασική και πρωτοποριακή διατριβή στο θέμα αυτό θεωρείται το έργο του Αριστ. Μάνεση «Αι εγγυήσεις τηρήσεως του Συντάγματος», τ. Ι (1956), τ. ΙΙα (1961) και τ. ΙΙβ (1965), που επανεκδόθηκε από τις εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα το 1991.
[x] Αντ. Μανιτάκης, όπ.π., 1994, σελ. 317 και σημ. 62.
[xi] Αριστ. Μάνεση, Συνταγματικόν Δίκαιον. Πανεπιστημιακαί Παραδόσεις, Αθήναι/ Θεσσαλονίκη: Σάκκουλας, 1967, σελ. 356, κατά παραπομπή από Αντ. Μανιτάκη, όπ.π., 1994, σελ. 316.
[xii] Ή πατρότητα του επιχειρήματος αυτού ανάγεται στον Στρατηγό de Gaulle, σε λόγο που εκφώνησε στην Bayeux το 1946 –βλ. Ch. Debbasch/ J.-M. Pontier/ J. Bourdon/ J.-Cl. Ricci, Droit constitutionnel et Institutions politiques, Paris: Economica, 19903, σελ. 751.
[xiii] Σελ. 386.
[xiv] Πρόκειται για τον Πρόλογο που έγραψε ο Αντ. Μανιτάκης στο έργο του Ιωάννη Μ. Βαρβιτσιώτη «Συνταγματικοί Στοχασμοί», 2014, σελ. VII-XVI: XIII-XIV.
[xv] Ξ. Κοντιάδη, Το ανορθολογικό μας Σύνταγμα. Γιατί απέτυχαν οι πολιτικοί θεσμοί, Αθήνα: Παπαζήσης, 2015.
[xvi] Δεν υπάρχει βέβαια δυνατότητα στον περιορισμένο χώρο αυτής της μελέτης να επιχειρηθεί η διεξοδική ανάλυση του προβλήματος των πελατειακών σχέσεων σε θεωρητικό και πρακτικό επίπεδο. Χρήσιμη είναι πάντως εδώ η υπόμνηση μιας διάκρισης, επάνω στην οποία επικεντρώνεται και η νεότερη επί του θέματος επιστημονική συζήτηση, δηλ. η διάκριση των σχέσεων των εργαζομένων με το πολιτικό σύστημα σε σχέσεις «με οριζόντιο τρόπο» (συνδικάτα κ.λπ.) και σε σχέσεις με «κάθετο τρόπο» (επιλεκτικές, προσωπικές ή οικογενειακές σχέσεις με μέλη των τοπικών και εθνικών πολιτικών ελίτ). Βλ. ιδίως Νίκου Μουζέλη, Ταξική δομή και σύστημα πολιτικής πελατείας: Η περίπτωση της Ελλάδας, στο συλλογικό έργο: Γιώργ. Δ. Κοντογιώργη (επιμ.), Κοινωνικές και Πολιτικές Δυνάμεις στην Ελλάδα, Αθήνα: Εξάντας, 1987, σελ. 113-150: ιδίως 146 επ., κατά παραπομπή από τη μελέτη του Δημ. Α. Σωτηρόπουλου «Πελατειακές σχέσεις και νέες μορφές πολιτικής συμμετοχής: Μια δύσκολη συμβίωση», 2007, σελ. 5, προσβάσιμη στο διαδίκτυο. Στο ίδιο πλαίσιο, σημαντική είναι και η συμβολή του Χρυσάφη Ι. Ιορδάνογλου «Κράτος και ομάδες συμφερόντων. Μια κριτική της παραδεδεγμένης σοφίας», Αθήνα: Πόλις, 2013.
[xvii] Αδαμ. Κοραή, Σημειώσεις εις το Προσωρινόν Πολίτευμα της Ελλάδος του 1822 έτους, επιμ. Θεμ. Π. Βολίδου, εν Αθήναις, 1933, σελ. 52.
[xviii] Βλ. Απαντα Εμμ. Ροΐδη με επιμ. Ε.Π. Φωτιάδου, Αθήναι: εκδ. Βίβλος, τ. Βʼ , 1955, σελ. 670-671, αρχικά στην εφημ. «Ασμοδαίος» της 8.6.1875.
[xix] Γιάννη Μαρίνου, Οι βλαβερές συνέπειες του πελατειακού κράτους, περ. «Νέα Πολιτική», τχ. 12, Νοέμβριος-Δεκέμβριος 2014, σελ. 10-18: 16.
[xx] Στέλιου Ράμφου, Η Νίκη σαν Παρηγοριά, Αθήνα: εκδ. Αρμός (Μούσες) 20153, σελ. 84 και 225.
[xxi] Αθήνα: εκδ. Καστανιώτη, σελ. 144.
[xxii] Αθήνα: Μεταμεσονύκτιες Εκδόσεις, σελ. 119.
[xxiii] Μελ. Μελετόπουλου, Να θεσπιστεί ασυμβίβαστο υπουργού – βουλευτή, εφημ. «Κοντρανιουζ» της 22.02.2015
πηγή : http://www.theartofcrime.gr
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου