ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ ΚΑΙ ΣΤΕ ΣΤΑ ΧΡΟΝΙΑ ΤΗΣ ΚΡΙΣΗΣ [ΚΑΤΕΡΙΝΑ ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΥ, Αντιπρόεδρος ΣτΕ]

Μια από τις ευτυχέστερες στιγμές της Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής υπήρξε η θεμελίωση του περιβαλλοντικού Συντάγματος.

Στα μέσα της δεκαετίας του ‘90 ο Γ. Παπαδημητρίου αναφέρθηκε στην ενηλικίωση της προστασίας του περιβάλλοντος, που συντελέσθηκε κυρίως με τη νομολογία του ΣτΕ. Όπως έγραψε στο ιστορικό άρθρο του για το περιβαλλοντικό Σύνταγμα, πλούσιους καρπούς αντλούμε ασφαλώς από τις επάλληλες κανονιστικές ζώνες που περιβάλλουν το άρθρο 24 του Συντάγματος. Προέχουσα σημασία έχει ιδίως η αξιοποίηση του άρθρου 2 παρ. 1 για τον σεβασμό της αξίας του ανθρώπου, το άρθρο 5 παρ. 1 για την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας και τέλος το άρθρο 25 παρ. 1 και 4, που αφενός υπογραμμίζει την υποχρέωση του κράτους να εγγυάται εν γένει τα δικαιώματα κάθε ανθρώπου και αφετέρου αξιώνει από όλους τους πολίτες να εκπληρώνουν το χρέος της κοινωνικής και εθνικής αλληλεγγύης. Το E΄ Τμήμα στη δεκαετία αυτή έθεσε τις βάσεις για τη δημιουργία της προστατευτικής για το περιβάλλον νομολογίας. Στην επόμενη δεκαετία η νομολογία αυτή καθιερώθηκε, με σημαντικό χαρακτηριστικό την προσαρμογή του ελληνικού δικαίου για το περιβάλλον με το κοινοτικό και την ανάδειξη της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης, που έχει ως συνιστώσες το περιβάλλον, την οικονομία και την κοινωνική συνοχή.

Η παγκόσμια οικονομική, και όχι μόνο, κρίση που εμφανίζεται με ιδιαίτερη ένταση στη χώρα μας από το 2009, οδήγησε στη δημιουργία μιας νομολογίας που δίνει αφορμή στις ακόλουθες σκέψεις.

Στον τομέα της χωροταξίας

Είναι ιδιαίτερα σημαντική η νομολογία για τα ειδικά χωροταξικά σχέδια, όχι μόνο ενόψει της ιδιαίτερης σημασίας της χωροταξίας για την βιώσιμη ανάπτυξη αλλά και επειδή ο χωροταξικός σχεδιασμός καθυστέρησε υπερβολικά στη χώρα μας, με αποτέλεσμα τη δημιουργία σημαντικών προβλημάτων ιδίως κατά την περιβαλλοντική δανειοδότηση δραστηριοτήτων.

Το 2003 εγκρίθηκαν τα περιφερειακά χωροταξικά, τα όποια ήδη χρειάζονται αναθεώρηση. Το 2008 εγκρίθηκε το ΓΧΣΧΑΑ και από το 2011 και μετά εγκρίθηκαν τα χωροταξικά των ΑΠΕ, της βιομηχανίας, των υδατοκαλλιεργειών και του τουρισμού.

Το ΓΠΣΧΑΑ δεν προσβλήθηκε με αίτηση ακυρώσεως, είναι άλλωστε αμφίβολο αν διαθέτει κανονιστική πυκνότητα τέτοια που να ελέγχεται ακυρωτικά. Προσβλήθηκαν όλα τα ειδικά σχέδια. Με τις πρώτες αποφάσεις, το Δικαστήριο έκρινε ότι έχουν κανονιστικό χαρακτήρα και ελέγχονται ακυρωτικά δεδομένου ότι επάγονται ευθέως έννομες συνέπειες και ειδικότερα, διότι αναπτύσσουν νομική δεσμευτικότητα τόσο οι γενικές κατευθύνσεις που περιέχονται στα ειδικά χωροταξικά σχέδια, αν και καταλείπουν ευρύτατη ευχέρεια κατά την εφαρμογή τους από τα αρμόδια όργανα της Διοίκησης, όσο και οι ειδικότερες ρυθμίσεις τους, κατά τρόπον ώστε να μην ανατρέπονται οι βασικές επιλογές και η συνολική ισορροπία των σχεδίων αυτών. Η κατά τα ως άνω νομική δεσμευτικότητα αναπτύσσεται κατά την έγκριση ρυθμιστικών και γενικών πολεοδομικών σχεδίων και κάθε είδους σχεδίων χρήσεων γης, αλλά και κατά την έκδοση εγκρίσεων και αδειών για την εγκατάσταση και λειτουργία έργων ανάπτυξης των σχετικών παραγωγικών δραστηριοτήτων1.

Με τις αποφάσεις που αφορούν το χωροταξικό των ΑΠΕ αντιμετωπίσθηκε το θέμα κατά πόσον προ της εκπονήσεως του εγκριθέντος διά της προσβαλλομένης αποφάσεως χωροταξικού πλαισίου, έπρεπε να είχαν εγκριθεί ειδικά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού για τις ορεινές, παράκτιες και νησιωτικές περιοχές. Ο σχετικός λόγος απορρίφθηκε, δεδομένου ότι η υποχρέωση αυτή δεν προβλέπεται από τις διατάξεις του ν. 2742/1999 και της εν γένει χωροταξικής νομοθεσίας, ούτε, συνάγεται από τις συνταγματικές διατάξεις περί χωροταξικού σχεδιασμού, ή από τις διατάξεις των άρθρων 101 παρ. 4 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος, στις οποίες προβλέπεται η λήψη μέτρων ενίσχυσης της περιφερειακής ανάπτυξης και, ιδίως, της ανάπτυξης των ορεινών, νησιωτικών και άλλων μειονεκτικών ή απομονωμένων περιοχών της χώρας, στην προκειμένη δε περίπτωση αφενός οι προβλέψεις του ειδικού πλαισίου για τις ανανεώσιμες πηγές δεν έρχονται σε αντίθεση προς τις γενικές κατευθύνσεις του εθνικού πλαισίου χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης για τη χωρική οργάνωση και ανάπτυξη των ορεινών, παράκτιων και νησιωτικών περιοχών της χώρας, και αφετέρου κατά τη διαδικασία που προηγήθηκε της εκπονήσεως του επίδικου πλαισίου ελήφθησαν υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των ορεινών και νησιωτικών περιοχών της χώρας, και στο τελικώς εγκριθέν πλαίσιο ενσωματώθηκαν, όροι και περιορισμοί για την προστασία του φυσικού και ανθρωπογενούς περιβάλλοντος των νησιωτικών περιοχών, ιδίων με την πρόβλεψη ειδικών, για τις περιοχές αυτές, κριτηρίων χωροθετήσεως, όπως και για την προστασία των λοιπών περιοχών που αποτελούν ευαίσθητα οικοσυστήματα, χρήζοντα αυξημένης προστασίας, όπως είναι, ιδίως, οι ακτές και οι ορεινοί όγκοι της ηπειρωτικής χώρας. 

Όπως έχει επανειλημμένως κριθεί, κατά την έννοια των άρθρων 24 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος, που κατοχυρώνουν την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, σημαντικό στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος είναι τα ευπαθή ή ευαίσθητα οικοσυστήματα, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται και τα μικρά νησιά, τα οποία χαρακτηρίζονται από την ενότητα και τη λιτή συμμετρία του τοπίου τους, από το εκτεταμένο ανάπτυγμα ακτών σε σχέση προς την έκτασή τους, και τη στενή αλληλεξάρτηση των ανθρωπογενών συστημάτων (δημογραφικού, πολιτιστικού, κοινωνικοοικονομικού κ.λπ.) και του φυσικού περιβάλλοντος, με συνέπεια να είναι ιδιαίτερα ευάλωτα σε εξωγενείς παρεμβάσεις. Ειδικότερη εκδήλωση της συνταγματικής αυτής μέριμνας αποτελεί η διάταξη του άρθρου 101 παρ. 4 του Συντάγματος που αναφέρεται στις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών περιοχών. Ουσιώδης όρος για την προστασία των μικρών νησιών, είναι τα ειδικά χωροταξικά σχέδια, τα οποία, δεδομένου ότι τα νησιά είναι δεκτικά μόνον ήπιας ανάπτυξης, πρέπει να προβλέπουν και να διατάσσουν στο χώρο των νησιών μόνο εκείνες τις μορφές ανάπτυξης που είναι συμβατές με την αρχή της διατήρησης αμείωτου του πολιτιστικού και φυσικού κεφαλαίου τους. Κύριος, εξάλλου, παράγων για τον καθορισμό των ορίων της φέρουσας ικανότητας των μικρών νησιών είναι το ενεργειακό τους σύστημα, από το οποίο εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό η βιώσιμη ανάπτυξή τους. Στο πλαίσιο αυτό δεν αποκλείεται η εφαρμογή μεθόδων παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας φιλικών προς το περιβάλλον, όπως είναι, οι ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, για την ανάπτυξη των οποίων τα μικρά νησιά αποτελούν το κατεξοχήν προσφερόμενο πεδίο εφαρμογής τους, υπό την προϋπόθεση ότι λαμβάνεται υπόψη η ιδιαιτερότητα του νησιωτικού χώρου. Περαιτέρω, εντός του ως άνω πλαισίου, δικαιολογημένη παρίσταται κατ’ αρχήν η εισαγωγή διαφορετικών ρυθμίσεων για τα νησιά εν σχέση προς τις λοιπές περιοχές της ηπειρωτικής χώρας, οι οποίες, εφόσον δεν υπάγονται σε ιδιαίτερο προστατευτικό καθεστώς, επιτρεπτώς, κατ’ αρχήν, υφίστανται εντονότερη παραγωγική και εν γένει αναπτυξιακή δραστηριότητα από εκείνη στην οποία υπόκειται ο νησιωτικός χώρος. 

Σύμφωνα με το χωροταξικό των ΑΠΕ, ο εθνικός χώρος διακρίνεται με βάση το εν δυνάμει εκμεταλλεύσιμο αιολικό δυναμικό και τα ιδιαίτερα χωροταξικά και περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά του σε τέσσερις κατηγορίες: στην ηπειρωτική χώρα, στην Αττική, στα κατοικημένα νησιά του Ιονίου και του Αιγαίου Πελάγους και τέλος στον υπεράκτιο χώρο και τις ακατοίκητες νησίδες. Για τα κατοικημένα νησιά, το κατεξοχήν, δηλαδή, πεδίο ανάπτυξης ήπιων μορφών ενέργειας, επιχειρείται η αξιοποίηση του πλούσιου αιολικού τους δυναμικού υπό την επιφύλαξη της τηρήσεως των αυξημένων απαιτήσεων περιβαλλοντικής προστασίας, που απορρέουν από το χαρακτήρα τους ως ιδιαίτερων και, κατά κανόνα, ευπαθών οικοσυστημάτων. Προς το σκοπό αυτό, το μεν επιτρεπόμενο ποσοστό δασοκάλυψης σε επίπεδο πρωτοβάθμιου οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης καθορίζεται στο ήμισυ του καθορισθέντος για τις Π.Α.Π. της ηπειρωτικής χώρας, χωρίς, μάλιστα, να προβλέπεται η δυνατότητα περαιτέρω αύξησής του, η δε φέρουσα ικανότητα των νησιών, η οποία προσδιορίζεται χωριστά για κάθε ένα από αυτά, συναρτάται ευθέως προς τη μεσοπρόθεσμη εξέλιξη της ενεργειακής ζήτησης (άρθρο 8). Με το ειδικό πλαίσιο χωροταξικού σχεδιασμού προβλέπονται και κριτήρια ένταξης των αιολικών εγκαταστάσεων στο τοπίο, τα οποία συναρτώνται με συγκεκριμένες κατηγορίες σημείων ιδιαίτερου ενδιαφέροντος, που καθορίζονται στο σχέδιο και είναι κοινές για όλες τις κατηγορίες εθνικού χώρου, οι κανόνες ένταξης των οικείων εγκαταστάσεων στο τοπίο είναι περισσότερο αυστηροί για τα κατοικημένα νησιά έναντι των λοιπών κατηγοριών του εθνικού χώρου, ενόψει των ιδιαιτεροτήτων του νησιωτικού χώρου.

Ειδικά για το ζήτημα των πουλιών και των κινδύνων που διατρέχουν από τις ΑΠΕ, το Δικαστήριο διέγνωσε πλημμέλεια, διότι προβλεπόταν η σύνταξη ειδικής ορνιθολογίας μελέτης μόνο σε περίπτωση οροθέτησης αιολικών εγκαταστάσεων όντος Ζ.Ε.Π., και όχι όταν πρόκειται για Σ.Π.Π. Εκδόθηκε αρχικά αναβλητική απόφαση, προκειμένου η Διοίκηση να συμπληρώσει την κανονιστική ρύθμιση, και μετά την άπρακτη πάροδο της προθεσμίας εκδόθηκε ακυρωτική απόφαση2. Ενδιαφέρουσα είναι και η διάταξη του άρθρου 10 του ειδικού πλαισίου, όπου καθορίζονται ειδικά κριτήρια, ελάχιστες αποστάσεις κ.λπ. για την οροθέτηση αιολικών μονάδων στον θαλάσσιο χώρο και τις ακατοίκητες νησίδες.

Στις υποθέσεις που αφορούν το χωροταξικό των υδατοκαλλιεργειών, το Δικαστήριο αντιμετώπισε ζητήματα σχετικά με την διαδικασία που ακολουθήθηκε: κρίθηκε ότι δεν αποκλείεται η ταυτόχρονη έγκριση της μελέτης και του σχεδίου για την στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση, υπό την αυτονόητη προϋπόθεση ότι το εγκρίνον όργανο έχει τη σχετική αρμοδιότητα και εφόσον διασφαλίζεται ότι το περιεχόμενο του σχεδίου διαμορφώθηκε μετά από συνεκτίμηση των πορισμάτων της μελέτης και άρα ότι η περιβαλλοντική διάσταση ενσωματώθηκε επαρκώς στο τελικός εγκριθέν σχέδιο. Έκρινε στη συνέχεια ότι όταν για την έκδοση διοικητικής πράξεως προβλέπεται, ως ουσιώδης τύπος της διαδικασίας, η λήψη υπόψη απλής γνώμης συλλογικού οργάνου, η γνώμη αυτή πρέπει να εκδίδεται κατά τον τρόπο που ορίζεται στο νόμο. Όταν όμως από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι η Διοίκηση προσπάθησε επί εύλογο χρονικό διάστημα να επιτύχει τη σύννομη έκδοση της απλής γνώμης, αυτό όμως δεν κατέστη δυνατό από εσκεμμένες ενέργειες τρίτων προσώπων που παρεμπόδισαν τη λειτουργία του συλλογικού οργάνου, η αρχή του κράτους δικαίου και της αποτελεσματικής δράσης της Διοικήσεως επιβάλλουν την έκδοση της διοικητικής πράξεως, έστω και αν η απλή γνώμη, η οποία ελήφθη υπόψη από τη Διοίκηση, δεν εκδόθηκε κατά πλήρη συμμόρφωση με το νόμο, λόγω των προσκομμάτων που δημιούργησαν τα τρίτα αυτά πρόσωπα. Στην προκειμένη περίπτωση κατά την απόφαση πρόεκυπτε ότι μετά την εκπόνηση της υποστηρικτικής και της στρατηγικής μελέτης, ακολούθησε δημόσια διαβούλευση για το επίμαχο Ειδικό Πλαίσιο και τελικώς υποβλήθηκε στο Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξικού Σχεδιασμού για την προβλεπόμενη γνωμοδότηση. Υπήρξε δε ουσιαστική προσπάθεια της Διοικήσεως για την πραγματοποίηση συνεδριάσεων και διατύπωση γνωμών των μελών, που όμως παρεμποδίσθηκε με ενέργειες τρίτων προσώπων. Υπό τα δεδομένα αυτά, ενόψει και του ότι η από το Σύνταγμα επιβαλλόμενη υποχρέωση ολοκλήρωσης του χωροταξικού σχεδιασμού είχε καταστεί εντονότερη μετά τις αποφάσεις της Ολομελείας του Δικαστηρίου, που είχαν ως συνέπεια να καταπίπτουν οι περιβαλλοντικές δανειοδοτήσεις μονάδων υδατοκαλλιέργειας λόγω απουσίας του Ειδικού Πλαισίου και προκάλεσαν τη διακοπή της χρηματοδότησης του κλάδου αυτού από την Ευρωπαϊκή Ένωση, νομίμως ελήφθη υπόψη για την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξεως η ως άνω γνώμη, και τα περί του αντιθέτου προβαλλόμενα είναι απορριπτέα ως αβάσιμα. Εξάλλου, ο ειδικότερος ισχυρισμός ότι μπορούσαν να πραγματοποιηθούν οι συνεδριάσεις του επίμαχου συλλογικού οργάνου με τηλεδιάσκεψη απορρίφθηκε, διότι δεν πρόεκυπτε ότι υπήρχε τεχνικά η δυνατότητα αυτή, ανεξαρτήτως αν θα ήταν δυνατό να λειτουργήσει στα πλαίσια της διαδικασίας ενός τόσο πολυμελούς οργάνου3. 

Το χωροταξικό του τουρισμού του 2013 ακυρώθηκε από την Ολομέλεια για τυπικό λόγο, και στη συνέχεια κρίθηκε ότι το προγενέστερο ειδικό πλαίσιο του 2009 δεν αναβίωσε διότι είχε εκδηλωθεί η βούληση της Διοίκησης για διαφορετική ρύθμιση του ζητήματος4. Η απουσία χωροταξικού για τον τουρισμό, όπως και για τον παράκτιο χώρο, αποτελεί ένα σημαντικό κενό σε μια χώρα νησιώτικου χαρακτήρα, που έχει τον τουρισμό ως κύρια παραγωγική δραστηριότητα.

Με αφορμή επιχειρηματικό πάρκο στο Μαντούδι Ευβοίας, κρίθηκε ότι η ίδρυση οργανωμένου υποδοχέα βιομηχανικών δραστηριοτήτων στην περιοχή Μαντείου, όχι απλώς είναι συμβατή με τα ισχύοντα χωροταξικά σχέδια, αλλά καθίσταται επιβεβλημένη με βάση τα σχέδια αυτά και, μάλιστα, με διατάξεις των σχεδίων αυτών που έχουν αυξημένη κανονιστική πυκνότητα. Έτσι, η μεν σταδιακή εγκατάλειψη του μοντέλου της διάσπαρτης οροθέτησης των βιομηχανικών δραστηριοτήτων, που είναι άμεσα προσοδοφόρα για τους βιομηχανικούς φορείς, αλλά αντενδείκνυται από κάθε άλλη άποψη (προστασίας περιβάλλοντος, χωροταξίας, βιωσιμότητας, υγιούς ανταγωνισμού, ασφάλειας δικαίου κ.λπ.), και η υλοποίηση της οργανωμένης εγκατάστασης των βιομηχανιών σε εκτάσεις οργανωμένων υποδοχέων, οι οποίες έχουν αποτελέσει αντικείμενο σχεδιασμού και έχουν ανάλογη με τα πολεοδομικά σχέδια λειτουργία, όπως είναι κατ’ εξοχήν τα Επιχειρηματικά Πάρκα του ν. 3982/2011, αποτελεί στόχο και επιδίωξη όλων των χωροταξικών πλαισίων, Γενικού, Ειδικού και Περιφερειακού. Περαιτέρω, η οροθέτηση των εν λόγω οργανωμένων υποδοχέων ειδικώς στο νομό Ευβοίας αναδεικνύεται από τα σχέδια αυτά ως ύψιστη προτεραιότητα, περισσότερο από οποιοδήποτε άλλο νομό της Ελλάδας, αφού στο σχετικό πίνακα των νομών της χώρας που περιέχεται στο Ειδικό Χωροταξικό Πλαίσιο της Βιομηχανίας, ο νομός αυτός συγκαταλέγεται μεταξύ των ελαχίστων που εμπίπτουν στην υψηλότερη κατηγορία της «πολύ υψηλής ανάγκης», η δε πρόβλεψη αυτή δεν εξαντλείται, βεβαίως, στην περιοχή της Χαλκίδας, η οποία τοποθετείται στον άξονα Αθήνας – Οινοφύτων – Θήβας – Χαλκίδας, ενόψει, ιδίως, του υιοθετούμενου από τα σχέδια, κατά τα προαναφερόμενα, μοντέλου πολυκεντρικής οροθέτησης της βιομηχανίας. Τέλος, η ιδιαίτερη φυσιογνωμία και τα χαρακτηριστικά του Μαντείου ως περιοχής με παράδοση στη βιομηχανική και, ειδικότερα, την εξορυκτική δραστηριότητα, η οποία εγκαταλείφθηκε, με συνέπεια η περιοχή να αντιμετωπίζει αναπτυξιακή υστέρηση, την καθιστούν πρόσφορη, κατά τον ισχύοντα σχεδιασμό, για την εγκατάσταση οργανωμένου υποδοχέα βιομηχανικής δραστηριότητας5.

Και ενώ η νομολογία προσπαθούσε να ερμηνεύσει και να εφαρμόσει τα πιο πάνω πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού, εμφανίζονται νέα εργαλεία σχεδιασμού, που προβλέπονται στην αποκαλούμενη μνημονική νομοθεσία. Ο ν. 3894/2010 προβλέπει την εκπόνηση ειδικών σχεδίων (ΕΣΧΑΣΕ) για την πραγματοποίηση στρατηγικών επενδύσεων επί ιδιωτικών ακίνητων. Το ΕΣΧΑΣΕ για την επένδυση «ΙΤΑΝΟΣ ΓΑΙΑ» στη Σητεία της Κρήτης επεξεργάστηκε η Ολομέλεια, αρχικά ως σχέδιο διατάγματος και στη συνεχεία σε δικαστικό σχηματισμό6. Όπως κρίθηκε, «η εμβέλεια του Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε. ως εργαλείου σχεδιασμού εξαντλείται στη ρύθμιση της σχέσης ορισμένης στρατηγικής επένδυσης με το χώρο, επί του οποίου αυτή θα υλοποιηθεί, ο σχεδιασμός δε αυτός κατατείνει στην πραγματοποίηση της επένδυσης, μεγάλης, κατά τα προαναφερόμενα, οικονομικής και αναπτυξιακής σημασίας, κατά τρόπο ώστε αυτή να εναρμονίζεται με τη συνταγματική επιταγή της βιωσιμότητας και αειφόρας. Η ιδιότητα, εξάλλου, του Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε. ως σχεδίου καθιστά εφαρμοστέα τη νομοθεσία περί Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (…), στην οποία υπόκεινται, καταρχήν, τα σχέδια ή προγράμματα, τα οποία αποτελούν το πλαίσιο για την εκτέλεση έργων και την ανάπτυξη δραστηριοτήτων υποκειμένων, ως τέτοιων, στη νόμιμη διαδικασία περιβαλλοντικής δανειοδότησης. Η εκπόνηση της Σ.Μ.Π.Ε. αποσκοπεί να διαφωτίσει τη Διοίκηση, ήδη κατά το στάδιο του σχεδιασμού, ως προς τους κινδύνους που εγκυμονεί η υλοποίηση του σχεδίου για το φυσικό, πολιτιστικό και ανθρωπογενές περιβάλλον και τους τρόπους αποσόβησής τους, η δε έγκρισή της διενεργείται με το ίδιο το εγκριτικό του Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε. προεδρικό διάταγμα. Το διάταγμα αυτό προσλαμβάνει, κατά τούτο, τη μορφή έγκρισης «περιβαλλοντικών όρων» του σχεδίου καθ’ εαυτού, οι οποίοι θα αποτελούν το ελάχιστο όριο προστασίας του περιβάλλοντος και θα είναι δεσμευτικοί κατά την περιβαλλοντική δανειοδότηση των έργων που θα το υλοποιήσουν. Η πρόβλεψη «περιβαλλοντικών όρων» κατά την έγκριση του Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε. όχι απλώς δεν καθιστά περιττή την περιβαλλοντική δανειοδότηση των έργων αυτών, αλλά, αντιθέτως, ο νόμος περί Ε.Σ.Χ.Α.Δ.Α., εφαρμοζόμενος κατά τούτο και προκειμένου περί Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε., προβλέπει τη «οροθέτηση» τους και την έγκριση περιβαλλοντικών όρων γι’ αυτά (άρθρο 13 παρ. 1 ν. 3986/2011) με ειδική, μάλιστα, διαδικασία (βλ. οικεία εισηγητική έκθεση)». Στο ίδιο Π.Ε. επισημαίνεται η διοικητική αβελτηρία που υποδηλώνεται από τη συχνή και αδόκιμη νομοτεχνικά τροποποίηση του χωροταξικού σχεδιασμού (στη συγκεκριμένη περίπτωση του ΣΧΟΟΑΠ). Τελικώς κρίθηκε ότι το επίμαχο ΕΣΧΑΣΕ δεν προσέκρουε ούτε στην 3920/2010 ακυρωτική απόφαση της Ολ ΣτΕ ούτε στις Οδηγίες 79/409 και 92/43/ΕΟΚ, δεδομένου ότι υπήρξαν σημαντικές μεταβολές στον χωροταξικό σχεδιασμό και από την οικεία ΣΜΠΕ προέκυπτε ότι έχουν μελετηθεί οι επιπτώσεις στους οικοτόπους προτεραιότητας της επίμαχης περιοχής7.

Με τον ν. 3986/2011 (Α’ 152) τέθηκαν οι κανόνες για την αξιοποίηση των ακινήτων που ανήκουν στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου. Με τον νόμο αυτό συστήθηκε ανώνυμη εταιρεία με την επωνυμία «Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου» (ΤΑΙΠΕΔ) με αποκλειστικό σκοπό την αξιοποίηση περιουσιακών στοιχείων της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, ορίσθηκε δε ότι το προϊόν αξιοποίησης χρησιμοποιείται αποκλειστικά για την αποπληρωμή του δημοσίου χρέους της χώρας και ότι το ταμείο λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος.

Το ΣτΕ επεξεργάσθηκε σειρά σχεδίων διαταγμάτων για έγκριση ΕΣΧΑΔΑ8. Το ΕΣΧΑΔΑ στην έκταση του Αστέρα Βουλιαγμένης κρίθηκε μη νόμιμο, διότι η μεταβολή των επιτρεπόμενων χρήσεων που επιχειρήθηκε με αυτό δεν στηριζόταν στο χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό της ευρύτερης περιοχής, ενώ η προσθήκη της χρήσης κατοικίας στις ήδη επιτρεπόμενες χρήσεις τουρισμού-αναψυχής συνιστά επιβάρυνση των ήδη επιτρεπομένων χρήσεων και μετατρέπει, στο διηνεκές, την ευαίσθητη περιοχή της χερσονήσου του Μικρού Καβουρίου σε οικιστική περιοχή με μεικτές χρήσεις, προεχόντως κατοικίας ενόψει και του συνολικού αριθμού των κατοικιών (έως 100), και δευτερευόντως τουρισμού. Κρίθηκε επίσης ότι το σχέδιο δεν προτείνεται νομίμως τόσο κατά το μέρος που προβλέπει τη δυνατότητα μετατροπής των υφισταμένων κτιρίων σε αυτοτελείς κατοικίες, εκτός δηλαδή των ξενοδοχείων, όσο και κατά το μέρος που προβλέπει την κατασκευή νέων κατοικιών σε αδόμητες επιφάνειες της χερσονήσου. Στη συνέχεια, η μελέτη ΕΣΧΑΔΑ αναμορφώθηκε και το νέο ΕΣΧΑΔΑ κρίθηκε νόμιμο, ενόψει του ότι διέφερε ουσιωδώς από το προηγούμενο τόσο από την άποψη των όρων προστασίας του περιβάλλοντος και διατήρησης της φυσιογνωμίας του ακινήτου ως περιοχής τουρισμού – αναψυχής όσο και από την άποψη της έκτασης και κατανομής των επιτρεπομένων χρήσεων, της δόμησης και κάλυψης και εν γένει της επιβάρυνσης της χερσονήσου στο σύνολό της9.

Με αφορμή την έγκριση ΕΣΧΑΔΑ στην περιοχή Κάτω Κορακιανά Κέρκυρας, διευκρινίστηκε ότι μετά την ακύρωση του χωροταξικού του τουρισμού, είναι δυνατή η ανάπτυξη τουριστικής δραστηριότητας στη χώρα με βάση τις κατευθύνσεις του ΓΠΣΧΑΑ και τις προβλέψεις σε υφιστάμενα περιφερειακά, καθώς και σε άλλα χωρικά σχέδια κατωτέρου ιεραρχικώς επιπέδου σχεδιασμού10.

Με τον ν. 4046/2012 (Α’ 28), ο οποίος αποτελεί επικαιροποίηση του προγράμματος αποκρατικοποιήσεων που προβλέπεται στους νόμους 3985 και 3986/2011, προβλέφθηκε ότι παραχωρούνται, μεταξύ άλλων, «μικρά λιμάνια και μαρίνες». Με αποφάσεις της Ολομέλειας11 επιβεβαιώθηκε η προγενέστερη νομολογία για την παραχώρηση κοινοχρήστων12 και κρίθηκε ότι «με τους ορισμούς των διατάξεων περί ΤΑΙΠΕΔ, οι οποίες αποσκοπούν στην ικανοποίηση συγκεκριμένου σκοπού δημοσίου συμφέροντος, δηλαδή την αποπληρωμή του δημοσίου χρέους βάσει σχετικού συνολικού προγράμματος, δεν αίρεται με τη μεταβίβαση του δικαιώματος παραχώρησης των δικαιωμάτων, ο κοινόχρηστος χαρακτήρας των προς παραχώρηση πραγμάτων, ενώ το ίδιο το ΤΑΙΠΕΔ, στο οποίο μεταβιβάζεται το δικαίωμα, διέπεται από ιδιαίτερο νομικό καθεστώς που εξασφαλίζει τον έλεγχό του εκ μέρους του Δημοσίου. Στο ΤΑΙΠΕΔ, δηλαδή, δεν μεταβιβάζονται νέα δικαιώματα επί των λιμένων, αλλ’ απλώς η άσκηση ήδη προβλεπομένων από την κείμενη νομοθεσία δικαιωμάτων, τα δε μεταβιβαζόμενα δικαιώματα εξακολουθούν να τελούν υπό όλους τους περιορισμούς και τα βάρη που συνεπάγεται η εφαρμογή των διατάξεων της νομοθεσίας για τους λιμένες και τους τουριστικούς λιμένες, η οποία θεσπίζει, μεταξύ άλλων, την κρατική εποπτεία. Επομένως η προσβαλλόμενη πράξη δεν έχει ως συνέπεια να εμποδίζεται η πρόσβαση στους λιμένες και τουριστικούς λιμένες και η απόλαυσή τους από το κοινό».

Με αφορμή το ΓΠΣ του Δήμου Καλαμάτας που προέβλεπε την δημιουργία νέου εμπορευματικού και τουριστικού λιμένα στην δυτική παραλία της πόλης, επιβεβαιώθηκε η πάγια νομολογία, σύμφωνα με την οποία «η κατασκευή λιμένων οποιασδήποτε κατηγορίας σε οποιαδήποτε ακτή της χώρας πρέπει να αποτελεί αντικείμενο ευρυτέρου χωροταξικού σχεδιασμού, εντός του εθνικού ή του μείζονος περιφερειακού δι­κτύου λιμένων της χώρας. Ο σχεδιασμός αυτός πρέπει, περαιτέρω, να στηρίζε­ται σε τεκμηριωμένη μελέτη, στην οποία λαμβάνονται υπ’ όψιν τόσο το δημόσιο συμφέρον, που δικαιολογεί την κατασκευή του λιμένος, όσο και οι αρχές προ­στασίας του παράκτιου και θαλάσσιου οικοσυστήματος, που επηρεάζεται από αυτόν, ώστε η κατασκευή του λιμένος να είναι συμβατή με την συνταγματική αρχή της αειφόρου αναπτύξεως. Δεν είναι, συνεπώς, νόμιμες οι πράξεις που αφορούν την κατασκευή νέου λιμένος, καθώς και την ουσιώδη επέκταση ή την μεταφορά σε άλλη θέση υφιστάμενου, όταν αυτές εκδίδονται αποσπασματικά, χωρίς να εντάσσονται στον κατά τα ανωτέρω σχεδιασμό. Δεδομένου εξάλλου, ότι ο σχεδιασμός του δικτύου λιμένων εκφράζει κατ’ ουσίαν τη στρατηγική της βιώσιμης ανάπτυξης, ο προγραμματισμός κάθε λιμανιού, ανεξαρτήτως της κλίμακάς του, πρέπει να στηρίζεται σε πλήρως τεκμηριωμένη μελέτη, με την οποία συνεκτιμώνται αφενός μεν το δημόσιο συμφέρον που επιβάλλει την κατασκευή του λιμένα, αφετέρου δε οι απαιτήσεις προστασίας του παράκτιου και θαλάσσιου οικοσυστήματος που επηρεάζεται από αυτόν, στις οποίες περιλαμβάνεται η διαφύλαξη του αναγκαίου φυσικού κεφαλαίου, η αποτροπή βλάβης του τυχόν υπάρχοντος πολιτιστικού κεφαλαίου, στο οποίο ανήκουν και οι ενάλιες αρχαιότητες, ο σεβασμός της γεωμορφολογίας και του φυσικού αναγλύφου των ακτών και η μέριμνα για τη μικρότερη δυνατή διατάραξη των οικείων οικοσυστημάτων και της υδροδυναμικής των ακτών, συμπεριλαμβανομένου και του σεβασμού του αισθητικού κάλλους της ακτής που, κατά τα παγίως κριθέντα, αποτελεί πολύτιμο οπτικό πόρο. Μόνο δε αν από την οικεία τεχνική μελέτη προκύπτει ότι οι αρχές αυτές έχουν ενσωματωθεί στον σχεδιασμό του λιμένα, η κατασκευή του δύναται να θεωρηθεί βιώσιμη και, κατ’ επέκταση, επιτρεπτή»13.

Στο πεδίο προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος

Ο τέταρτος κύκλος του έργου εκτροπής του Αχελώου ποταμού περιλαμβάνει δυο αποφάσεις της Ολομέλειας και μια του ΔΕΕ, που απάντησε σε δεκατέσσερα προδικαστικά ερωτήματα. Το Δικαστήριο έκρινε ευθέως ότι το επίμαχο έργο, το οποίο σχεδιάσθηκε αρχικά ως αρδευτικό και μεταγενέστερα ως ενεργειακό-αρδευτικό και δευτερευόντως υδρευτικό, παραβιάζει την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης14.

Στην περίοδο αυτή, σε συμμόρφωση προς την Οδηγία 2000/60, εγκρίνονται σχέδια διαχείρισης υδάτων, όπως αυτό για το Υ.Δ. Ηπείρου που περιλαμβάνει και την λεκάνη απορροής του ποταμού Αώου. Με τη σχετική απόφαση κρίθηκε ότι ο προγραμματισμός ενός έργου δεν ισοδυναμεί με αδειοδότηση. Με την απόφαση για το σχέδιο διαχείρισης της υδατικής λεκάνης Στυμφαλίας, που προέβλεπε την απόληξη ύδατος για την υδροδότηση της πόλης της Κορίνθου, επιβεβαιώθηκε η γενική αρχή ότι η ύδρευση προηγείται κάθε άλλης χρήσης15.

Ενδιαφέρον παρουσιάζει η απόφαση για την οικολογική κατάσταση του Ασωπού ποταμού, με την οποία κρίθηκαν τα εξής:  «έχει αναδειχθεί το χρόνιο πρόβλημα ουσιώδους διατάραξης του οικοσυστήματος του Ασωπού ποταμού και η ανάγκη να ληφθούν μέτρα αποκαταστάσεώς του, δεδομένου, μάλιστα, ότι πέραν του φυσικού οικοσυστήματος, συντρέχει άμεσος κίνδυνος και για την υγεία των κατοίκων. Ενόψει αυτών, και κυρίως ενόψει του ότι έχουν ήδη κατατεθεί μελέτες σχετικά με το πρόβλημα αυτό και ευρίσκονται στη διάθεση της Διοικήσεως, ενώ και οι ίδιοι οι αιτούντες έχουν επικαλεσθεί με την αίτησή τους προς την Διοίκηση σχετική μελέτη, η Διοίκηση, πέραν όσων σχεδιάζει για τη χωροταξική οργάνωση της περιοχής, οφείλει το ταχύτερο δυνατό να λάβει άμεσα μέτρα προστασίας και αποκατάστασης για την αντιμετώπιση του ζητήματος. Ειδικότερα, καλείται η Διοίκηση χωρίς καμία περαιτέρω καθυστέρηση α) να διακόψει τη λειτουργία όσων μονάδων δεν διαθέτουν σύστημα επεξεργασίας αποβλήτων ή λειτουργούν κατά παράβαση των σχετικών με την επεξεργασία αποβλήτων περιβαλλοντικών όρων, ώστε να αποφευχθεί η περαιτέρω ρύπανση του οικοσυστήματος, β) να επιλύσει το γενικότερο πρόβλημα επεξεργασίας αποβλήτων, είτε με την κατασκευή κεντρικής μονάδας, είτε με όποιο αντίστοιχο έργο επιλέξει, ενόψει και των σχετικών μελετών, και γ) να λάβει τα κατάλληλα μέτρα αποκατάστασης του διαταραχθέντος οικοσυστήματος, μεταξύ των οποίων και το ήδη μνημονευθέν προεδρικό διάταγμα του άρθρου 23 του ν. 1650/1986».

Με τον Ασωπό ποταμό ασχολήθηκε και πάλι το Δικαστήριο, ερμηνεύοντας την Οδηγία 2004/35 για την περιβαλλοντική ευθύνη. Με τη σχετική απόφαση το Δικαστήριο ακύρωσε την παράλειψη της Διοίκησης να αναλάβει δράση κατά τις οικείες διατάξεις, με τις ακόλουθες σκέψεις: «υπό τα ανωτέρω δεδομένα, η ΕΥΕΠ, ενώπιον της οποίας υποβλήθηκε τεκμηριωμένη ως προς την ύπαρξη ζημίας αίτηση, κατά το άρθρο 13 του π.δ. 148/2009, όφειλε να απαντήσει αιτιολογημένα και, σε περίπτωση απορρίψεως του αιτήματος, να αναφέρει τους λόγους της μη αποδοχής της αιτήσεως, ιδίως ως προς το είδος της ρύπανσης ώστε να είναι εφικτός ο δικαστικός έλεγχος, δεδομένου και ότι δεν απαιτείτο η συσχέτιση εκ μέρους του αιτούντος της περιβαλλοντικής ζημίας με συγκεκριμένο φορέα, όπως εσφαλμένα υπολαμβάνει η Διοίκηση. Συνεπώς, κατά τούτο συντρέχει παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας. Περαιτέρω η ΕΥΕΠ, η οποία αποδέχεται την ύπαρξη αδιαμφισβήτητα άμεσης και διαρκούς απειλής και την εκδήλωση περιβαλλοντικής ζημίας στα ύδατα και στο έδαφος της περιοχής με βάση ευρήματα των ελέγχων – επιθεωρήσεων της ίδιας υπηρεσίας, εργαστηριακές αναλύσεις και μελέτες επιστημονικών φορέων, όφειλε να δεχθεί το αίτημα για ανάληψη δράσης πρόληψης και αποκατάστασης εκ μέρους της Διοίκησης, χωρίς να απαιτείται η δράση αυτή να συνδέεται με καταλογισμό των υπεύθυνων φορέων εκμετάλλευσης και υπό την εκδοχή ακόμη ότι ο εντοπισμός τους είναι αδύνατος ή προβλέπεται να καταστεί δυνατός σε μεταγενέστερο χρόνο, δεδομένου ότι η δυσχέρεια εντοπισμού των υπευθύνων ρυπάνσεως δεν συνιστά αναγκαίως ρύπανση διάχυτου χαρακτήρα κατά την έννοια του άρθρου 5 παρ. 2 του π.δ/τος 148/2009. Εξάλλου, οι περιγραφόμενες στις έγγραφες απόψεις της ενέργειες της Διοίκησης δεν συνιστούν οργανωμένη δράση πρόληψης και αποκατάστασης, κατά την έννοια του π.δ/τος 148/2009, ούτε συνιστούν συνολική αντιμετώπιση της επίμαχης περιβαλλοντικής ζημίας, αφού μάλιστα περιορίζονται κυρίως στα ύδατα της περιοχής. Τέλος, η υποβολή τεκμηριωμένου ως προς την ύπαρξη περιβαλλοντικής ζημίας αιτήματος αρκεί, όπως εκτέθηκε ήδη, για την κίνηση της διαδικασίας του άρθρου 13 του π.δ/τος 148/2009, σε περίπτωση δε περιβαλλοντικής ζημίας προερχόμενης από πλείονες δραστηριότητες δεν απαιτείται ο επιμερισμός της σε κάθε μεμονωμένη δραστηριότητα»16.

Το ζήτημα προστασίας των δασών απασχόλησε σε αρκετές περιπτώσεις το Δικαστήριο, με κυρίαρχο θέμα τη σύγκρουση που προκαλείται από την καθυστέρηση τόσο στην κύρωση των δασικών χαρτών όσο και στην ολοκλήρωση του κτηματολογίου. Με τις σχετικές αποφάσεις επαναλαμβάνεται η πάγια νομολογία για το αυστηρό προστατευτικό καθεστώς, στο οποίο υπάγονται τα δάση ως φυσικά αγαθά με σκοπό την διατήρηση της κατά προορισμό χρήσης. Η νομολογία του Δικαστηρίου, αντίθετα με τον Άρειο Πάγο, εμφανίζεται διστακτική στο να χαρακτηρίσει τα δάση ως κοινόχρηστα. Με αφορμή την ανάρτηση δασικών χαρτών, ανέκυψε το πρόβλημα των «οικιστικών πυκνώσεων», δηλαδή περιοχών με συγκεντρώσεις κτιρίων που δεν εμπίπτουν σε περιοχές εγκεκριμένων ρυμοτομικών ή οικισμών που στερούνται νόμιμης έγκρισης και τις όποιες ο νομοθέτης εξαιρεί από την ανάρτηση17.

Με αφορμή την απόφαση της Ολομέλειας που αφόρα την εγκατάσταση ΑΠΕ σε αναδασωτέα έκταση, διατυπώθηκε έντονη κριτική ότι παραγνωρίζεται το άρθρο 117 παρ. 3 του Συντάγματος. Όπως κρίθηκε, δεν πρόκειται για μεταβολή του νομικού χαρακτήρα της αναδασωτέας έκτασης αλλά μόνο για προσωρινή δυνατότητα επεμβάσεως για την άσκηση συγκεκριμένης δραστηριότητας, με την υποχρέωση αποκατάστασης του δασικού χαρακτήρα της εκτάσεως μετά την παύση λειτουργιάς της δραστηριότητας, διατηρουμένου του προστατευτικού χαρακτήρα της αναδάσωσης18.

Ενδιαφέρον παρουσιάζει απόφαση για την προστασία γεωργικής γης υψηλής παραγωγικότητας. Όπως κρίθηκε, «από την συνταγματικώς κατοχυρωμένη αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης επιβάλλεται, κατά την άσκηση της χωροταξικής πολιτικής από το Κράτος, η διατήρηση και προστασία της γεωργικής γης υψηλής παραγωγικότητας, η διαφύλαξη της οποίας εξυπηρετεί και αναπτυξιακούς στόχους. Προς την συνταγματική αυτή επιταγή στοιχεί το Γενικό Χωροταξικό Πλαίσιο, το οποίο λαμβάνει ειδική μέριμνα για την διαφύλαξη της γεωργικής γης υψηλής παραγωγικότητας και ορίζει ότι η κατ’ εξαίρεση απόδοσή της σε άλλες χρήσεις πρέπει να γίνεται με φειδώ και κατόπιν ειδικής σταθμίσεως των παραγόντων κόστους-ωφέλειας σε κοινωνικό, οικονομικό και περιβαλλοντικό επίπεδο, το Περιφερειακό Χωροταξικό πλαίσιο Θεσσαλίας … στοιχούσε δε και το ΕΧΠ/ΑΠΕ καθ’ ο μέρος, πριν την τροποποίησή του με τον ν. 3851/2010, απαγόρευε την εγκατάσταση σταθμών ΑΠΕ σε γεωργική γη υψηλής παραγωγικότητας». Η υπόθεση παραπέμφθηκε στην 7μελη σύνθεση για το ζήτημα κατά ποσόν μονάδες παραγωγής ηλεκτρικής ενεργείας από βιομάζα μπορούν να εγκατασταθούν σε γεωργική γη υψηλής παραγωγικότητας, δεδομένου ότι πρόκειται για μονάδες μικρές, χαμηλής οχλήσεως, που χρησιμοποιούν πρώτη υλη προερχόμενη από γεωργικές εκμεταλλεύσεις της ίδιας περιοχής19.

Η πάγια νομολογία για την προστασία των οικοσυστημάτων των ακτών που πρέπει να τελούν υπό ιδιαίτερο καθεστώς ήπιας ανάπτυξης και διαχείρισης, εμπλουτίστηκε με την επίκληση του Πρωτοκόλλου της Βαρκελώνης για την ολοκληρωμένη διαχείριση των παράκτιων ζωνών. Με αφορμή την παραχώρηση του δικαιώματος χρήσης των κοινοχρήστων χώρων αιγιαλού και παραλίας στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ, κρίθηκε ότι η παραχώρηση πρέπει να γίνεται μεμονωμένα και κατά περίπτωση, ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του υπό παραχώρηση συγκεκριμένου τμήματος του αιγιαλού, προκειμένου να διαφυλαχθεί η φυσιογνωμία του και η κατά προορισμόν χρήση του20.

Στον τομέα του οικιστικού περιβάλλοντος

Το χρόνιο πρόβλημα της αυθαίρετης δόμησης, που με την ανοχή των εκάστοτε κυβερνήσεων διογκώθηκε σημαντικά, αντιμετωπίσθηκε από τον νομοθέτη ως ευκαιρία συγκέντρωσης εσόδων. Αρχικά με τον ν. 4014/2011 (Α΄ 209), οι διατάξεις του οποίου κρίθηκαν ομοφώνως ως αντισυνταγματικές, με τη σκέψη ότι «έχουν ως συνέπεια να ανατρέπεται, και σε κάθε περίπτωση να νοθεύεται, ο επιβαλλόμενος από το άρθρο 24 του Συντάγματος ορθολογικός πολεοδομικός σχεδιασμός, και να επέρχεται αλλοίωση της λειτουργικότητας των οικισμών και επιδείνωση των όρων διαβιώσεως των κατοίκων, δεδομένου ότι η αναστολή αυτή επέρχεται με μόνη την υποβολή αίτησης του ενδιαφερομένου και των σχετικών δικαιολογητικών και την καταβολή του οριζόμενου στο νόμο ποσού ειδικού προστίμου, χωρίς την ειδική για κάθε αυθαίρετο κρίση αρμόδιου οργάνου της διοίκησης, ύστερα από εκτίμηση πολεοδομικών και κτιριολογικών κριτηρίων, που εξαρτώνται από το μέγεθος, τη χρήση, το είδος και τη σημασία της αυθαίρετης κατασκευής, καθώς και από τις επιπτώσεις της στο χώρο που την περιβάλλει, τη συνολική δηλαδή επιβάρυνση της περιοχής». Εξάλλου, όπως κρίθηκε, οι ανωτέρω δυσμενείς περιβαλλοντικές συνέπειες δεν αναιρούνται από την πρόβλεψη ότι το ειδικό πρόστιμο, του οποίου η καταβολή επιβάλλεται για την υπαγωγή των αυθαίρετων κατασκευών στις επίμαχες διατάξεις περιέρχεται στο Πράσινο Ταμείο, δεδομένου ότι εισπρακτικοί και μόνον σκοποί δεν θα ήταν δυνατό να θεμελιώσουν λόγο δημοσίου συμφέροντος που θα δικαιολογούσε τη θέσπιση ρυθμίσεων με ευρύτατες συνέπειες σε βάρος του περιβάλλοντος, όπως οι ρυθμίσεις των επίμαχων διατάξεων21.

Παρά τις αποφάσεις αυτές του Δικαστηρίου, οι οποίες εκδόθηκαν σε συνέχεια προηγούμενων αποφάσεων της Ολομέλειας και σε πλήρη αρμονία με αυτές22, ο νομοθέτης επανήλθε στο θέμα με τον ν. 4178/2013 (Α΄174). Αυτή τη φορά η Ολομέλεια έκρινε κατά πλειοψηφία, ανατρέποντας την πάγια νομολογία, ότι ο νόμος αυτός είναι συνταγματικός, με την ακόλουθη σκέψη: «το Δικαστήριο, χωρίς να αναιρεί την βασική γραμμή της νομολογίας, η οποία απαιτεί ως αναγκαία συνταγματική προϋπόθεση της δομήσεως τον σχεδιασμό, οφείλει να λάβει υπ’ όψιν του το πασίδηλο γεγονός, το οποίο εκίνησε τον νομοθέτη στις λύσεις και στα μέτρα του ν. 4178/2013, τ.ε. αφ’ ενός το ανενεργό του μέτρου της κατεδαφίσεως επί σειρά δεκαετιών με τα αντίστοιχα αποτελέσματα και αφ’ ετέρου την μαθηματικώς διαπιστωμένη αντικειμενική αδυναμία υλοποιήσεως του μέτρου αυτού σήμερα, σε αναφορά με όγκο και επιφάνειες, όπως ανωτέρω εκτέθηκε. Από τη βασική αυτή παραδοχή εκκινώντας και λαμβάνοντας υπ’ όψιν το Δικαστήριο τη δέσμη μέτρων που θεσμοθετούνται προς αποτροπή συνεχίσεως της άνομης οικοδομικής δραστηριότητος για το μέλλον, κρίνει ότι οι σχετικές ρυθμίσεις του νόμου, που αναφέρονται στα αυθαίρετα του παρελθόντος είναι συνταγματικώς ανεκτές»23.

Η νομολογία προσπάθησε να αντιμετωπίσει το τεράστιο πρόβλημα που δημιουργεί η μη απαγόρευση της εκτός σχεδίου δόμησης, δεχόμενη, σε εναρμόνιση με τη σχετική νομολογία του ΕΔΔΑ, ότι από τις διατάξεις περί χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού συνάγεται θεμελιώδης, από απόψεως δυνατότητας δόμησης, διαφοροποίηση μεταξύ των περιοχών που αναπτύσσονται βάσει οργανωμένου πολεοδομικού σχεδίου και των εκτός σχεδίου περιοχών. Στις τελευταίες αυτές περιοχές δεν αποκλείεται μεν η οικιστική εκμετάλλευση υπό όρους, που δεν πρέπει όμως να είναι ευνοϊκότεροι σε σχέση με τους ισχύοντες για τις εντός σχεδίου περιοχές24.

Η απουσία χωροταξικού για τον τουρισμό δημιουργεί προβλήματα στον σχεδιασμό τουριστικών επενδύσεων και η νομολογία αξιοποιεί τα υπάρχοντα στη νομοθεσία και στον σχεδιασμό άλλων επιπέδων εργαλεία για να χειριστεί τις αντίστοιχες υποθέσεις, άλλοτε θετικά και άλλοτε αρνητικά για την επένδυση (τουριστικό συγκρότημα στο νότιο Πήλιο, Αστέρια Γλυφάδας, επένδυση Μονής Τοπλού)25.

Το Δικαστήριο, με αφορμή την επιβολή περιορισμών στην κυριότητα για λόγους προστασίας συγκεκριμένων περιοχών, υπενθυμίζει πάγια το κοινωνικό περιεχόμενο της ιδιοκτησίας και την αξίωση για αποζημίωση που έχουν οι ιδιοκτήτες εφόσον το βάρος υπερβαίνει το εύλογο όριο ανοχής και αλληλεγγύης που δικαιούται να αξιώνει το κράτος από τους πολίτες26.

Στον τομέα του πολιτιστικού περιβάλλοντος

Σε μια χώρα, της οποίας ο πολιτισμός αποτυπώνεται σε μνημεία πολλών επί μέρους ιστορικών περιόδων, από την προϊστορική εποχή έως την εποχή μας, δεν αποτελεί πάντοτε ευχερές εγχείρημα η διάκριση των επί μέρους μορφών του πολιτιστικού περιβάλλοντος. Η νομολογία, ερμηνεύοντας τον νέο αρχαιολογικό νόμο (3028/2002), ανέδειξε την αρχή της ισότιμης αντιμετώπισης των μνημείων διαφόρων ιστορικών περιόδων.

Με αφορμή την επιβολή της υποχρέωσης λήψης μέτρων προστασίας σε νεώτερο μνημείο, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η διατήρηση αναλλοίωτης της πολιτιστικής κληρονομιάς δεν είναι υπόθεση που ενδιαφέρει μόνο τους ιδιοκτήτες των προστατευόμενων κτιρίων και μνημείων αλλά και το κοινωνικό σύνολο, και μάλιστα τόσο τη γενιά που υπάρχει όσο και τις επερχόμενες27.

Στο γνωστό ζήτημα των αρχαιοτήτων που αποκαλύφθηκαν κατά τις εργασίες κατασκευής του σταθμού Βενιζέλου του μετρό Θεσσαλονίκης, το Δικαστήριο, δικάζοντας αίτηση αναστολής, απαγόρευσε την απόσπασή τους, διότι έκρινε ότι, ενόψει της σπουδαιότητας του επίμαχου οικιστικού συνόλου του 6ου π.Χ. αιώνα για την ιστορία, την πολεοδομική οργάνωση και την κοινωνική ζωή της πόλης, η Διοίκηση όφειλε να ερευνήσει τη δυνατότητα της επανατοποθέτησης και ανάδειξης των αρχαιοτήτων in situ28.

Ένα ενδιαφέρον ζήτημα απασχόλησε το Δικαστήριο με αφορμή την πρόσβαση στον αρχαιολογικό χώρο Φιλοπάππου. Όπως κρίθηκε, στην έννοια του ατομικού δικαιώματος στο περιβάλλον, φυσικό ή πολιτιστικό, εντάσσεται και η ελεύθερη απόλαυσή του. Εξάλλου, στην παρ. 1 του άρθρου 5 του Συντάγματος κατοχυρώνεται η ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας, στην οποία περιλαμβάνεται, μεταξύ άλλων, η πρόσβαση και χρήση των ελεύθερων δημόσιων χώρων (άρθρο 5 παρ. 1 σε συνδυασμό με 24 παρ. 1 και 6 του Συντάγματος). Τέλος, σύμφωνα με την παρ. 1 του άρθρου 25 του Συντάγματος, οι κάθε είδους περιορισμοί που μπορούν κατά το Σύνταγμα να επιβληθούν στα ατομικά δικαιώματα πρέπει να προβλέπονται είτε απευθείας από το Σύνταγμα είτε από το νόμο, εφόσον υπάρχει επιφύλαξη υπέρ αυτού και να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας, σύμφωνα με την οποία, οι επιβαλλόμενοι από τον νόμο ή την κανονιστικώς δρώσα διοίκηση περιορισμοί πρέπει να είναι πρόσφοροι και αναγκαίοι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος και να μην είναι δυσανάλογοι, σε σχέση προς αυτόν. Περαιτέρω, η θέσπιση περιορισμών στα δικαιώματα της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας και απόλαυσης του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, είναι, μεταξύ άλλων, δυνατή στην περίπτωση που τούτο επιβάλλεται για την επίτευξη συνταγματικών στόχων, οπότε και οι περιορισμοί πρέπει να είναι συναφείς προς αυτούς. Ο χαρακτηρισμός ενός αρχαιολογικού χώρου ως οργανωμένου συνεπάγεται περιορισμό της πρόσβασης και ελεύθερης κυκλοφορίας των ατόμων εντός αυτού. Επομένως, στο μέτρο που και μόνη η πράξη χαρακτηρισμού συνιστά επέμβαση στο δικαίωμα ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας, εισάγοντας περιορισμό της, πρέπει να αιτιολογείται ειδικώς. Περαιτέρω, το ζήτημα της έκτασης του περιορισμού αυτού, δηλαδή η θέσπιση όρων και προϋποθέσεων πρόσβασης του κοινού στους οργανωμένους αρχαιολογικούς χώρους (ωράριο λειτουργίας, εισιτήριο), αποτελεί αντικείμενο άλλης απόφασης, που μπορεί να αφορά όλους τους οργανωμένους αρχαιολογικούς χώρους, κατηγορίες αυτών ή και μεμονωμένους αρχαιολογικούς χώρους ή μνημεία. Εξάλλου, στο μέτρο που η διοικητική αρμοδιότητα προς ρύθμιση των όρων και προϋποθέσεων επίσκεψης στους οργανωμένους αρχαιολογικούς χώρους αποσκοπεί αφενός στη διευκόλυνση της πρόσβασης του κοινού σε αυτούς και αφετέρου στη μη φθορά ή καταπόνηση των μνημείων που περιλαμβάνονται σε αυτούς, η Διοίκηση πρέπει να εναρμονίζει, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, τις δύο αυτές συνιστώσες της προστασίας και απόλαυσης της πολιτιστικής κληρονομιάς, σταθμίζοντας τα διακυβευόμενα έννομα αγαθά29.

Νομολογία δεκαετιών για το ιδιαίτερο προστατευτικό καθεστώς συγκεκριμένων οικισμών επαναλήφθηκε και υπό το καθεστώς του νέου αρχαιολογικού νόμου για τους οικισμούς μνημειακού χαρακτήρα της Ύδρας και της Πάτμου, οι οποίοι προστατεύονται ως σύνολα30.

Στην πάγια νομολογία για την προστασία των παραδοσιακών οικισμών, προστέθηκε η ενδιαφέρουσα σκέψη ότι η διατήρηση της αρχιτεκτονικής και πολεοδομικής φυσιογνωμίας των παραδοσιακών οικισμών, πέραν της συνταγματικής επιταγής για την προστασία της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς, θάλπει και την κατά το άρθρο 106 παρ. 1 του Συντάγματος αρχή της περιφερειακής ανάπτυξης των νησιών, δεδομένου ότι η διατήρηση και ανάδειξη της ιδιαίτερης αρχιτεκτονικής μικρής κλίμακας των οικισμών των μικρών νησιών, συμβάλλει καθοριστικά στην ανάπτυξη και του τουρισμού σε αυτά και τελικός στη βιώσιμη ανάπτυξή τους31.

Μέσα από τη νομολογία, αναδεικνύεται η οικονομική διάσταση της προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς που μπορεί να αποτελέσει κρίσιμο παράγοντα για την προοπτική ενός τόπου.

Περιβαλλοντική αδειοδότηση

Η νομολογία για την περιβαλλοντική αδειοδότηση κατά την περίοδο αυτή είναι πλούσια και προσπαθεί να αντιμετωπίσει τις συνεχείς νομοθετικές εξελίξεις.

Στην πρόβλεψη του νομοθέτη για παράταση ή αυτόματη ανανέωση των περιβαλλοντικών όρων, το Δικαστήριο έθεσε ως όρο την ανάγκη έκδοσης σχετικής διαπιστωτικής πράξης από τη Διοίκηση ότι δεν έχουν επέλθει σημαντικές διαφοροποιήσεις στο έργο, ώστε να διαφυλάσσεται η δυνατότητα ακυρωτικού ελέγχου32.

Σε περιπτώσεις τροποποίησης περιβαλλοντικών όρων, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι, εφόσον δεν προέκυπτε ότι για το αρχικό έργο είχε τηρηθεί διαδικασία περιβαλλοντικής αδειδότησης, δεν υπήρχε η δυνατότητα απαλλαγής από την υποχρέωση εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων33.

Με αφορμή τις αποφάσεις για τον Αχελώο και το Mall, την Ολομέλεια του Δικαστηρίου απασχόλησε το ζήτημα της εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων με νόμο, σε συνδυασμό με τη νομολογία του ΔΕΕ34.

Σημαντικό τμήμα της νομολογίας καταλαμβάνει η περιβαλλοντική αδειοδότηση αιολικών πάρκων. Στις σχετικές υποθέσεις, το Δικαστήριο αξιοποιεί τις Οδηγίες για την ενέργεια από ΑΠΕ, τις διεθνείς δεσμεύσεις της χώρας (Πρωτόκολλο του Κιότο) και τα υφιστάμενα χωροταξικά πλαίσια (περιφερειακά και ειδικό)35.

Τέλος, κατά την ίδια περίοδο εκδόθηκε σειρά αποφάσεων για την επένδυση εξόρυξης και μεταλλουργίας στη Χαλκιδική. Με αυτές αντιμετωπίσθηκαν ζητήματα που αφορούν τον χωροταξικό σχεδιασμό, την Οδηγία Natura, την ΜΠΕ, την δασική και πολεοδομική νομοθεσία36.

Τομή στα θέματα περιβαλλοντικής αδειοδότησης ενδέχεται να προκαλέσει η επίλυση του ζητήματος, κατά πόσον η δημοσιοποίηση των ΑΕΠΟ έργων και δραστηριοτήτων Α΄ κατηγορίας σε συγκεκριμένο διαδικτυακό τόπο δημιουργεί τεκμήριο πλήρους γνώσεως, προκειμένου να ασκηθεί αίτηση ακυρώσεως37.

Με αφορμή τις υποθέσεις περιβαλλοντικής αδειοδότησης, αναδεικνύεται το πρόβλημα που συνδέεται με τον σωστό σχεδιασμό των έργων, την ενημέρωση των τοπικών κοινωνιών και τα όρια του δικαστικού ελέγχου.

Συμπεράσματα

Οι καθυστερήσεις στην υλοποίηση βασικών συνταγματικών επιταγών, όπως η θέσπιση χωροταξικών πλαισίων, η κατάρτιση δασικών χαρτών και η κτηματογράφηση, δημιουργούν προβλήματα αξεπέραστα για την προοπτική ανάπτυξης της χώρας. Οι αποσπασματικές και ευκαιριακές ρυθμίσεις επιτείνουν το πρόβλημα. Πέραν τούτου, είναι αναμενόμενο ότι σε περιόδους κρίσης η προστασία του περιβάλλοντος υποχωρεί, τόσο σε επίπεδο διάθεσης των αναγκαίων πόρων όσο και σε επίπεδο ιεράρχησης.

Η προστασία του περιβάλλοντος και η οικονομική ανάπτυξη αποτελούν σε κάθε σύγχρονη κοινωνία μεγέθη που συνήθως αντιπαρατίθενται, ιδίως σε περιόδους κρίσης, όπως αυτή που διανύουμε, οπότε η έννοια του δημοσίου συμφέροντος διευρύνεται ανησυχητικά. Οι τρεις διαστάσεις της βιώσιμης ανάπτυξης, περιβάλλον, οικονομία και κοινωνική συνοχή, είναι αναγκαίο να συνυπάρξουν μέσα από τις αναγκαίες σταθμίσεις, με θεμέλιο την αυτονόητη παραδοχή ότι το περιβάλλον είναι αναλώσιμο.

Όπως προκύπτει από την νομολογία που εκτέθηκε, ακόμη και στα πολύ δύσκολα χρόνια της κρίσης το Δικαστήριο παραμένει πιστό στην ανάγκη της βιώσιμης ανάπτυξης, άλλοτε με μεγαλύτερη κι άλλοτε με μικρότερη επιτυχία. Το στοίχημα όμως, για την χώρα, θα κερδηθεί όταν, τόσο τα λοιπά όργανα της Πολιτείας όσο και, ιδίως, η ίδια η κοινωνία, την ενστερνιστούν και την υπηρετήσουν.

Πηγή : http://nomosphysis.org.gr - Το κείμενο αποτελεί εισήγηση, στην εκδήλωση της Νόμος+Φύση, με θέμα: «Περιβάλλον (2009-2018): Θεμέλιο βιώσιμης ανάπτυξης και κοινωνικής συνοχής», που πραγματοποιήθηκε στις 12 Φεβρουαρίου 2018, στο Μουσείο Μπενάκη.

1 ΣτΕ 1421, 1422/2013, 4189, 4966/2014, Ολ 3632/2015.

2 ΣτΕ 1422/2013, 807/2014.

3 ΣτΕ 4966, 4982/2014.

4 ΣτΕ Ολ 3632/2015, 519/2017.

5  ΣτΕ 670/2017.

6 Π.Ε. 29/2015, Ολ 1704/2017.

7 Αντίστοιχες σκέψεις περιέχονται στο Π.Ε. 36/2015 για την έγκριση ΕΣΧΑΣΕ στην περιοχή Κοιλάδα του Δήμου Ερμιονίδος στην Αργολίδα Πελοποννήσου.

8 Π.Ε. 309/2013 «Κασσιόπη Κέρκυρας», 363/2013 «Παλιούρι Χαλκιδικής», 250/2014 «Άγιος Ιωάννης Σιθωνίας Χαλκιδικής», 263/2014 «Ξενία Σκιάθου» και 160/2016 «Αφάντου Ρόδου».

9 Π.Ε. 28/2015, Π.Ε. 152/2016 Ολ.

10 Π.Ε. 70/2017.

11 ΣτΕ Ολ 1129-1156/2016, σχετικές με τη μεταβίβαση στο ΤΑΙΠΕΔ του δικαιώματος παραχώρησης σε τρίτους κάθε δικαιώματος χρήσης, διοίκησης, διαχείρισης και εκμετάλλευσης σε συγκεκριμένους λιμένες και τουριστικούς λιμένες.

12 Ιδίως Ολ 891-5/2008, 1211/2010, 1467/1990 και 394/1963.

13 ΣτΕ 1243/2016.

14 ΣτΕ Ολ 3053/2009, ΔΕΕ C-43/10, ΣΤΕ Ολ 26/2014.

15 ΣτΕ 2936, 2462/2017.

16 ΣτΕ 976, 3943/2015.

17 ΣτΕ 805-808/2016, 1203, 1543/2017, 1942/2017, παρ Ολ.

18 ΣτΕ Ολ 2499/2012.

19 ΣτΕ 1433/2017.

20 ΣτΕ 3944/2015.

21 ΣτΕ Ολ 3341/2013, 1118, 1119/2014.

22 ΣτΕ Ολ 1876/1980, 3500/2009 και 3921/2010.

23 ΣτΕ Ολ 1858/2015.

24 ΣτΕ 4046/2015.

25 ΣτΕ 387/2014, 2456/2017, Ολ 1704/2017.

26 Π.Ε. 32/2015.

27ΣτΕ 85/2016.

28 Ε.Α. 528/2013, ΣτΕ 2611/2016.

29 ΣτΕ 2034/2015.

30 ΣτΕ 978/2012, 2270/2014, 4363/2015.

31 ΣτΕ 2637/2013, 4913/2014, 3024/2015.

32 ΣτΕ 3090/2014, 4046/2015.

33 ΣτΕ 3760/2015.

34 ΣτΕ 26 και 376/2014.

35 ΣτΕ 47/2018.

36 ΣτΕ 1170, 1492/2013, 551, 3191, 1449/2015, Ολ 217, 218/2016.

37 ΣτΕ 1112/2017, παρ σε 7μ.