1. Το ζήτημα
της reformatio in peius στην ενδικοφανή προσφυγή
Η χειροτέρευση
της θέσης του ασκήσαντος ενδικοφανή προσφυγή είναι, κατ’αρχήν, δυνατή εάν την
επιτρέπει ρητά ο νόμος, εάν ο νόμος παρέχει στο όργανο που επιλαμβάνεται της
προσφυγής αρμοδιότητες απόφανσης που καλύπτουν και την επιδείνωση της θέσης του
προσφεύγοντος ή εάν, ταυτόχρονα με τον διοικούμενο, ασκεί ενδικοφανή προσφυγή
και η Διοίκηση, κατά τα διαλαμβανόμενα στις εκάστοτε εφαρμοστέες διατάξεις1. Το
ίδιο θα πρέπει να γίνει δεκτό και σε περίπτωση μεταβολής επί τα χείρω του
νομικού καθεστώτος που διέπει τη σχετική πράξη, δεδομένου ότι η απόφαση επί της
ενδικοφανούς προσφυγής στηρίζεται στο νομικό καθεστώς που ισχύει κατά τον χρόνο
έκδοσής της και όχι στο καθεστώς που ίσχυε κατά τον χρόνο έκδοσης της αρχικής
και προσβαλλόμενης με την ενδικοφανή προσφυγή πράξης2.
Στις λοιπές
περιπτώσεις, υφίσταται έντονη διχογνωμία ως προς το αν και υπό ποίες
προϋποθέσεις είναι επιτρεπτή η χειροτέρευση της θέσης του αποδέκτη διοικητικής
πράξης ο οποίος άσκησε την προβλεπόμενη ενδικοφανή προσφυγή και έχουν
διατυπωθεί συναφώς οι ακόλουθες απόψεις: α) Κατά την πρώτη άποψη, η δυνατότητα
χειροτέρευσης θεμελιώνεται στην αρχή της νομιμότητας, υπό την έννοια ότι η
χειροτέρευση δεν είναι ανεπίτρεπτη, σε περίπτωση παράνομης πράξης, ούτως ώστε
να μην διατηρείται στην έννομη τάξη μία τέτοια πράξη3. Στo πνεύμα αυτό
υποστηρίζεται ότι είναι δυνατή η χειροτέρευση της θέσης του προσφεύγοντος, αρκεί
να έχουν τηρηθεί «όλες οι εγγυήσεις δικαιοκρατικής διαμόρφωσης της διαδικασίας
λήψης διοικητικής απόφασης», όπως κλήση σε προηγούμενη ακρόαση, αιτι- ολογία,
πρόσβαση στα διοικητικά στοιχεία κ.λπ.4. β) Κατά τη δεύτερη άποψη, η οποία
αποτυπώνεται στην περιορισμένη επί του ζητήματος νομολογία του Συμβουλίου της
Επικρατείας, η χειροτέρευση δεν είναι συμβατή με την αρχή της προστασίας της εμπιστοσύνης
του διοικουμένου και, συνεπώς, παρότι η Διοίκηση είναι ελεύθερη να ανακαλεί τις
παράνομες ευμενείς πράξεις της, σύμφωνα με τις γενικές αρχές περί ανάκλησης, η
δυνατότητα αυτή, κατά το στάδιο της ενδικοφανούς διαδικασίας, δεν γίνεται
αποδεκτή5.
2. Οι
ειδικότερες θέσεις της νομολογίας
Η πρώτη
αναφορά στην εφαρμογή της γενικής αρχής της non reformatio in peius απαντά στις
αποφάσεις ΣτΕ 927/1940 και 19/19626. Με την απόφαση ΣτΕ 19/1962 κρίθηκε ότι «η
ένστασις αυτή συνιστά τυπικήν προσφυγήν, εφ΄ης, μηδεμιάς διατάξεως οριζούσης το
αντίθετον, κρατεί η γενική αρχή της, επί ποινή ακυρότητος, μη χειροτερεύσεως
της θέσεως του ασκήσαντος αυτή, η δε αρμόδια αρχή, επιλαμβανομένη της εξετάσεως
της ενστάσεως ταύτης, δεν έχει εξουσίαν να επιβάλη μέτρα αυστηρότερα και πλέον
εκτεταμένα, αλλ΄ οφείλει να περιορισθεί εις απόρριψιν της ενστάσεως επί ταύτη
τη αιτιολογία, ήτοι της αδυναμίας χειροτερεύσεως της θέσεως του ασκήσαντος την
ένστασιν». Όπως συνάγεται από την ανωτέρω παρατεθείσα νομολογία, ο οιονεί δι-
καιοδοτικός ρόλος του δευτεροβάθμιου διοικητικού οργάνου που επιλαμβάνεται της
ενδικοφανούς προσφυγής αποκλείει, πλην ρητής διαφορετικής νομοθετικής
πρόβλεψης, τη δυνατότητα χειροτέρευσης της θέσης του προσφεύγοντος, ο οποίος
ακολούθησε τη διαδικασία αυτή προκειμένου να επιτύχει ευνοϊκό- τερο αποτέλεσμα
σε σχέση με την αρχική πράξη7.
Εάν ήταν
αποδεκτή η χειροτέρευση, η αποτρεπτική λειτουργία που θα είχε για τον ιδιώτη
μία τέτοια δυνατότητα «ήθελεν αποβεί αντίθετος, όχι μόνον προς το πνεύμα της
καθιερώσεως της ενδικοφανούς προσφυγής ως μέσου προστασίας, αλλά και προς αυτήν
την ελευθέραν άσκησιν της αιτήσεως ακυρώσεως»8. Στο ίδιο συμπέρασμα οδηγεί και
η εφαρμογή από τα δικαστήρια της γενικής αρχής του τιμωρητικού - πειθαρχικού
δικαίου, σύμφωνα με την οποία απαγορεύεται η χειροτέρευση σε περιπτώσεις
επιβολής διοικητικών ποινών ή πειθαρχικών ποινών, εφόσον δεν υπάρχει ρητή περί
του αντιθέτου διάταξη νόμου9.
3. Η θεωρητική
συζήτηση
Ιδιαίτερο
ενδιαφέρον για την όλη συζήτηση σχετικά με τη δυνατότητα χειροτέρευσης της
θέσης του διοικουμένου που ασκεί ενδικοφανή προσφυγή παρουσιάζει η άποψη του
καθηγητή Π. Λαζαράτου, κατά τον οποίο, στην περίπτωση της ενδικοφανούς
προσφυγής εφαρμόζονται αναλογικώς οι κανόνες περί ανάκλησης των διοικητικών
πράξεων (νόμιμων ή παράνομων), παραδοχή που οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η
reformatio in peius είναι κατά βάση επιτρεπτή επί παρανόμων πράξεων10. Άλλη
μερίδα της θεωρίας τάσσεται υπέρ της χειροτέρευσης και, επομένως, της
διασφάλισης της αρχής της νομιμό- τητας, για λόγους που σχετίζονται
αποκλειστικά και μόνο με νομικές πλημμέλειες της αρχικής πράξης και όχι για
διαφορετική εκτίμηση των πραγματικών καταστάσεων11. Επίσης, ο Ηλ.
Κυριακόπουλος, με κριτήριο το αρμόδιο για την εξέταση της ενδικοφανούς
προσφυγής όργανο, θεωρεί ότι, όταν αυτή εξε- τάζεται από ad hoc συσταθέν
όργανο, κείμενο εκτός διοικητικής ιεραρχίας, αποκλείεται η χειροτέρευση της
θέσης του προσφεύγοντος, αφού η διαδικασία της επανεξέτασης κινείται με
πρωτοβουλία του ενδιαφερομένου. Τέλος, για λόγους διασφάλισης της αρχής της
νομιμότητας, υποστηρίζεται ότι, στην περίπτωση πράξεων μη δημιουργικών
δικαιωμάτων ή υποχρεώσεων, η χειροτέρευση δεν θα μπορούσε να αποκλεισθεί, αφού
δεν τίθεται ζήτημα διατήρησης ορισμένης διοικητικής απόφασης από την οποία να
απορρέουν άξια προστασίας δικαιώματα 12.
